EM NOME DO POVO acordam os juízes
Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social: ***
I. RELATÓRIO: PES-1, com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa - TAC de Lisboa, contra o MUNICÍPIO DE LOURES, ação administrativa, pedindo a final a anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado (de 2021-08-03), e, em consequência, a condenação da entidade demandada na: “… na adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato anulado ou declarado nulo não tivesse sido praticado, ou seja, a atribuição DA NOTA DE EXCELENTE à A. com as legais consequências e, pagamento dos respetivos juros de mora contabilizados à taxa legal, desde a data em que o A. teve inibida da reposição legal da sua nota de EXCELENTE…”
* O TAC de Lisboa, por decisão de 2025-04-30, julgou procedente a suscitada exceção de caducidade do direito de ação e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância.
* Inconformada, a A., ora apelante, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo - TCA Sul, no qual peticionou a revogação da decisão recorrida, para tanto concluindo : “…
A. Tendo a R. sido notificado da douta sentença do tribunal a quo no sentido de improcedência do seu pedido, vem manifestar a sua total discordância! A tese do tribunal a quo não pode vingar!
B. A 11 de novembro de 2021, a R., interpôs Ação Administrativa Especial de Impugnação do DESPACHO DE 03 DE AGOSTO DE 2021 que decidiu pelo Indeferimento da reclamação da R. em sede de SIADAP;
C. A R. por não concordar com a nota que lhe foi atribuída em sede de SIADAP, em 26 de maio de 2021 apresentou Reclamação do ato de homologação da sua nota de desempenho para o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Loures;
D. Entende a R. que não assiste qualquer razão à Recorrida na invocada exceção de caducidade do direito, porquanto a lei é clara e inequívoca “Do ato de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa, por recurso hierárquico ou tutelar, ou impugnação jurisdicional, nos termos gerais.” (sublinhado nosso) (vide n.º 1 do art. 73º do SIADAP).
E. A R. optou por reclamar do ato de homologação apresentando os seus fundamentos do “porquê” de não concordar com a nota atribuída; o órgão administrativo dá uma resposta à Reclamação da R. e com nova fundamentação por parte da CML para sustentar o indeferimento.
F. A 12 de agosto de 2021 a ora R. toma conhecimento da decisão da sua Reclamação, através do Despacho de 03.08.2021, do Sr. Vereador da Câmara Municipal de Loures, interpôs ação de impugnação contenciosa deste ato administrativo (art. 73º do SIADAP, tendo por base o prazo de 3 meses constante da al. b) do n.º 1 do art. 58º do CPTA, cujo prazo terminava a 12 de novembro de 2021! A R. optou por reclamar do ato de homologação apresentando os seus fundamentos do “porquê” de não concordar com a nota.
G. A R. tinha em sua posse um ato administrativo para impugnar no âmbito da al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA (DESPACHO DE 03 DE AGOSTO DE 2021, do Sr. Vereador PES-2 da Câmara Municipal de Loures, do qual tomou conhecimento a 12.08 2021; Só tomou conhecimento do mesmo a 12.08.2021 tinha 3 meses para o impugnar, isto é, o prazo terminava a 12.11.2021;
H. A ação foi interposta a 11.11.2021 dentro do prazo legalmente previsto (não indo ao encontro pelo pugnado pelo tribunal a quo a fls. 2 da sentença)!
I. A tese proclamada pelo tribunal a quo, não pode, Venerandos Juízes do tribunal ad quem ser apanágio para a defesa da inércia da administração!
J. Venerandos, onde cabe o direito do contraditório dos destinatários que consideram importante reagir através da reclamação!? Ao ignorar o tribunal a quo a decisão por parte do Órgão Administrativo à Reclamação da R. é simplesmente remeter o direito do contraditório para segundo plano, não tendo este significado algum! É legitimo à R. perguntar se realmente estamos perante uma verdadeira prerrogativa facultada pela lei ou apenas uma mera formalidade com conteúdo oco!
K. A decisão mais fácil com o devido respeito pelo aresto do tribunal a quo foi decidir do ponto de vista meramente formal e “descartar” a análise do mérito da questão que à R. assiste o direito de ver decidido!
L. Quanto à discussão sobre a Natureza Necessária ou Facultativa da Reclamação do Ato de Homologação, foi admitido recurso de Revista por parte do Supremo Tribunal de Justiça (vide Acórdão do STA de 27.03.2025 in www.dgsi.pt), por estar em causa a discussão de uma questão de relevância jurídica ou social;
M. A R. não adere à tese da defesa da inércia da tutela jurisdicional, defende sim, a análise do mérito da questão que lhe assiste no direito de ver decido; fazendo jus ao Princípio do in dubio pro actione (art. 7º do CPTA) no sentido de que em caso de dúvida ou incerteza sobre a interpretação das normas processuais ou dos factos relevantes, deve ser dada uma interpretação e aplicação que favoreça o acesso à justiça e a possibilidade de defesa; visando dessa forma garantir a tutela jurisdicional efetiva, evitando que a formalidade prejudique o direito de ação e o direito a uma decisão de mérito.
N. A Jurisprudência e doutrina numa acérrima defesa do Princípio pro actione elencados aos longo dos pontos deste recurso, a saber: Ilustre Professor Catedrático, Vieira de Andrade, nas suas Lições “A Justiça Administrativa”, 4ª edição, Almedina, p. 416 e ss.; Ilustre Professor Sérvulo Correia, em anotação ao Acórdão do STA, 1ª Secção de 22.01.2004, Proc. 2064/03); as anotações ao art. 7º do CPTA, por parte dos Ilustres Docentes Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha; Acórdão do STA de 30.04.2008, Proc. 0850/07; Acórdãos STA de 30.07.2014, Proc. 0875/14, de 09.4.02, no recurso 48200, de 11.5.00, no recurso 45903 e de 10.7.97, no recurso 35738, in www.dgsi.pt.;
O. Em suma, devem as normas ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. A tomada de decisões de mérito é a ideia basilar do princípio processual pro actione, prevalecendo sobre o peso excessivo que possam apresentar as questões de outra natureza. O que pretendeu o legislador foi o de impedir os tribunais de se amparar a questões de natureza meramente formal em detrimento da posição jurídica material dos interessados;
P. Houve uma resposta (DESPACHO QUE INDEFERE) à Reclamação da R.; quando se solicita a impugnação de um Ato Administrativo (Despacho) é porque este, é a fonte que deu origem aos atos que ferem as legitimas expectativas da R.;
Q. O ato administrativo (Despacho) em causa produziu efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica da R.; trata-se de uma forma de atuação do Órgão da Administração - CML dotada de imperatividade, executoriedade e com eficácia externa;
R. Esta executoriedade significa que o ato administrativo constitui um título, sustentando por si só a execução do comando ou medida nele contida, sem necessidade de prévia declaração judicial da sua conformidade jurídica (vide Mário Esteves de Oliveira, Pacheco de Amorim e Pedro Gonçalves, Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed. Almedina, Coimbra, 1997, p. 699 e José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, ob. Cit., p. 157);
S. Sendo este ato praticado, um ato administrativo impugnável, nos termos do art. 51º do CPTA, não omitindo, dessa forma, o poder de cognição jurisdicional;
T. Atendendo à factualidade demonstrada em sede de p.i. e à matéria de direito invocada, entende a ora R. não assistir qualquer razão nos fundamentos invocados na douta sentença do tribunal a quo, por iníquos;
U. Por essa razão e com o devido respeito, Venerandos, não foi bem o tribunal a quo ao decidir pela improcedência da presente ação administrativa (julgando como procedente a exceção de caducidade do direito de ação) parecendo revelar aquele (com o devido respeito) uma insipiência das formalidades do Procedimento Administrativo…”
* A entidade demandada, ora recorrida, apresentou as respetivas contra-alegações, pedindo a improcedência do presente recuso, com as seguintes conclusões: “… 1ª. Encontra-se provado nos autos que a avaliação da A/Recorrente foi homologada em 6 de maio de 2021, do que a mesma tomou conhecimento em 25 de maio de 2021, tendo, nessa data, apresentado reclamação do ato de homologação da sua nota de desempenho para o Presidente da Câmara Municipal de Loures, reclamação que foi decidida por despacho do Vereador PES-2, de 3 de agosto de 2021 e notificado em 12 de agosto 2021, e que a presente ação deu entrada em juízo em 11 de novembro de 2021.
2.ª As ações impugnatórias devem ser intentadas no prazo de três meses, nos termos do disposto no art. 58º, n.º 1, al. b), do CPTA, sendo que também as ações de condenação à prática de ato devido devem ser propostas no mesmo prazo – art. 69º, n.º 2, do mesmo diploma legal.
3.ª As invalidades imputadas pela A/Recorrente ao ato impugnado teriam como consequência legal a anulação do ato e não a sua nulidade, o que não é posto em causa.
4.ª Dispõe o art. 72º, n.º 1, da Lei 66-B/2012, de 31/12, que “O prazo para apresentação de reclamação do ato de homologação é de 5 dias úteis a contar da data do seu conhecimento, devendo a respetiva decisão ser proferida no prazo máximo de 15 dias úteis”.
5.ª Nos termos do art. 188º, n.º 3, do CPA o prazo de reclamação e dos recursos contra a omissão ilegal de ato administrativo conta-se da data do incumprimento do dever decisão, sendo que a reclamação de atos ou omissões sujeitos a recurso administrativo necessário suspende o prazo da respetiva interposição – art. 190/3 CPA, o que não acontece nos demais casos.
6.ª Já a utilização de meios de impugnação administrativa facultativos contra atos administrativos suspende o prazo de propositura de ações nos tribunais administrativos, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, sendo que tal suspensão não impede o interessado de propor ações nos tribunais administrativos na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelar - art. 190º, n.ºs 3 e 4, do CPA.
7.ª Face à não decisão da sua reclamação no prazo legalmente estipulado, isto é, até 18/06/2021, a partir desta data iniciou-se o prazo para que a A. impugnasse o ato de homologação, quer em termos de recurso hierárquico (facultativo), quer em termos de impugnação judicial.
8.ª A./Recorrente optou por aguardar a decisão sobre a sua reclamação, sem nada fazer, o que determinou o decurso do prazo de impugnação judicial, que se iniciara em 21/06/2021, e, assim, nos termos do art. 58º do CPTA, terminou em 21/09/2021.
9.ª A ação deu entrada em juízo em 11/11/2021, logo, muito para além do decurso do prazo legal para a impugnação do ato de homologação em apreço, pelo que se verifica a caducidade do direito de A./Recorrente impugnar o ato de homologação da avaliação da sua nota, sendo que a impugnação da decisão sobre a reclamação é, igualmente, extemporânea.
10.ª. A este propósito remete-se para o acórdão do Tribunal central Administrativo Norte, de 31/10/2019, proc.º n.º00021/14.6BEBRG, disponível em www.dgsi.pt.
11ª. Aliás, como muito bem se afirma na douta decisão recorrida, a retificação do ato administrativo ou da sua notificação ou publicação não determina o início de novo prazo, salvo quando diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão, sendo que o Executivo da Câmara Municipal de Loures tinha até dia 9 de julho de 2021, para decidir a referida Reclamação, o que apenas fez em 3 de agosto de 2021.
12.ª E, não havendo alteração da situação da A/Recorrente, a via contenciosa a seguir é a da impugnação do ato primário, pois o prazo para agir judicialmente continuou a correr, sendo que a omissão ou decisão sobre a reclamação não impediu a produção de efeitos do ato.
13.ª E como a decisão de 3 de agosto de 2021 confirmou o ato de homologação, o prazo de 3 meses para impugnar este, começou a contar no dia seguinte ao fim do prazo legal para decisão (art. 59.º, n.º 4, do CPTA), sendo que a decisão tardia não renova o prazo.
14.ª O despacho impugnado não contém fundamentação diversa do ato de homologação, tendo indeferido a pretensão da A./Recorrente e confirmado este.
15.ª E não se verifica qualquer violação do princípio in dúbio pro actione consagrado no art. 7º, do CPTA, pois não existem dúvidas e/ou incertezas sobre a interpretação das normas procedimentais e processuais aplicadas, nem tampouco, quanto aos factos relevantes, não tendo sido minimamente posta em causa a garantia da tutela jurisdicional efetiva, não tendo a A./Recorrente sido prejudicada quanto ao direito de ação, sendo que a lei lhe dá a possibilidade de reclamar e intentar impugnação judicial, não se verificando qualquer preterição. …”.
* O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2025-09-08.
* O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, não exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos senhores juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. ***
II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão recorrida padece do invocado erro de julgamento de direito. ***
III. FUNDAMENTAÇÃO:
A – DE FACTO (dados como provados na decisão recorrida):
“…Com relevância para a decisão da exceção invocada, considera-se provada a seguinte matéria de facto:
1. No ciclo avaliativo de 2019/2020, à A. foi atribuída a avaliação quantitativa de 3,947 valores, correspondente a uma avaliação final de “Desempenho Adequado” -menção qualitativa –cf. doc. 4 junto com a PI;
2. A avaliação da A. foi homologada, em 6 de maio de 2021 –cf. doc. 4 junto com a PI;
3. Em 25 de maio de 2021, a A. tomou conhecimento da homologação referente à sua avaliação –cf. doc. 4 junto com a PI;
4. Em 26 de maio de 2021, a A. apresentou Reclamação do ato de homologação da sua nota de desempenho, para o Presidente da Câmara Municipal de Loures –cf. doc. 5 junto com a PI;
5. Em 3 de agosto de 2021, o Vereador PES-2 proferiu despacho, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e nos termos do qual indeferiu a reclamação apresentada pela A.
cf. doc. 1 junto com a PI e PA a fls.
139. 6. A A. foi notificada do despacho referido no ponto anterior, em 12 de agosto de
2021 cf. doc. 1 junto com a PI e PA a fls. 140
7. A presente ação deu entrada neste TAC de Lisboa, em 11 de novembro de 2021 consulta ao sistema Sitaf
MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA:
Nada mais foi provado com interesse para a decisão da exceção invocada, atenta a causa de pedir.
MOTIVAÇÃO DA DECISÃO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO:
Conforme especificado nos vários pontos da matéria de facto provada, a decisão da matéria de facto efetuou se com base no exame dos documentos constantes dos autos, como referido em cada ponto do probatório…”. *
B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO:
A decisão recorrida alicerçou o seu discurso fundamentador essencialmente no seguinte : “… Em sede dos tipos de invalidade do ato administrativo, em consequência de vícios de que padeça, a anulabilidade constitui a invalidade regra, e a nulidade a exceção.
É o que se depreende do disposto nos art.s 133.º a 137º do CPA antigo, aplicável ao caso dos presentes autos, nos termos dos quais, respetivamente, são anuláveis os “atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” e nulos aqueles para os quais a lei comine de forma expressa essa forma de invalidade e os exemplificadamente previstos no n.º 2 do art. 133.º, enquanto casos especialmente graves: (…) (…)
Mais se acrescenta, que a regra é que as ações impugnatórias deverão ser intentadas no prazo de três meses, como decorre da al. b) do n.º 1 do art.º 58° do CPTA.
Igual prazo é conferido às ações de condenação à prática do ato devido –cf. art.º 69.º n.º 2 do CPTA.
Na situação colocada, as causas de invalidades assacadas ao ato impugnado pela A., têm como consequência legal a anulação, e não, de nulidade. Vejamos.
Dispõe o art. 72º n.º 1, da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro (…)
Por seu turno, referem o seguinte os artigos 188.º a 190.º do CPA: (…)
Por seu turno, refere o seguinte, o art. 59.º do CPTA: (…)
Assim, tinha o Executivo da Câmara Municipal de Loures, órgão com competência para decidir a Reclamação apresentada pela A., até dia 9 de julho de 2021, para decidir a referida Reclamação.
Contudo, o mesmo apenas indeferiu a Reclamação apresentada pela A., em 3 de agosto de 2021.
Ora, a tutela contenciosa nunca é dirigida contra a decisão da Reclamação ou a sua omissão imputável ao autor do ato. Ou seja, não havendo alteração da situação da A., a via contenciosa a seguir é a da impugnação do ato primário. O que é o mesmo que dizer que, mesmo que autor do ato não responda ou recuse explicitamente, o prazo para agir judicialmente não para de correr. E essa omissão ou decisão não impede que o ato administrativo que causou o problema continue a produzir efeitos.
E se, posteriormente, a decisão tardia, como foi o caso dos presentes autos, simplesmente se limitar a confirmar o ato do subalterno, o prazo de 3 meses para impugnar o ato inicial, começou a contar no dia seguinte ao fim do prazo legal para decisão (art. 59.º, n.º 4, do CPTA), pelo que, a decisão tardia não renova o prazo.
Assim, uma vez que o prazo terminou em 18 de junho de 2021, o prazo de impugnação começou a correr no dia seguinte (19 de junho de 2021).
A presente ação foi instaurada em 11 de novembro de 2021, ou seja, muito depois de esgotado o prazo legal de três meses, preceituado na al. b) do nº 1 do art.º 58º do CPTA.
Dito isto, não tendo em tempo sido apresentada a presente ação, no prazo de três meses, julgo procedente a exceção de caducidade do direito de ação (art.º 89.º n.º
4 k) do CPTA), e determino a absolvição da instância da Entidade Demandada, nos termos do art.º 89.º n.º 2 do CPTA…”.
Assim, tendo sido pedida a anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado (de 2021-08-03), e, em consequência, a condenação da entidade demandada na: “… na adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato anulado ou declarado nulo não tivesse sido praticado, ou seja, a atribuição DA NOTA DE EXCELENTE à A. com as legais consequências e, pagamento dos respetivos juros de mora contabilizados à taxa legal, desde a data em que o A. teve inibida da reposição legal da sua nota de EXCELENTE…”, estamos, pois, perante uma ação impugnatória, com um pedido cumulado de condenação à prática de ato devido , pelo que, a aferição das regras do prazo para a propositura da presente ação resultará da identificação dos vícios assacados em conjugação com as normas especificas do tipo de ação : cfr. art. 120.º do Código de Procedimento Administrativo - CPA; art. 51.º; art. 58º, art. 59º e art. 60º ex vi
art. 66º n.º 2 todos do CPTA.
A apelante assaca ao ato impugnado vícios de violação de lei ( v.g . das normas da Lei 66 – B/2007, de 28 de dezembro que melhor identifica na Petição Inicial – PI, bem como do art. 5º, art. 11º e art. 82º todos do CPA), o que significa que tais vícios, a verificarem-se, sempre seriam, apenas e tão só, suscetíveis de cominar o ato impugnado com o desvalor da anulabilidade, posto constituírem vícios que não são geradores de nulidade do ato administrativo : cfr. art. 161º a art. 164º todos do CPA.
No caso, a violação dos invocados vícios não assumem relevância invalidante ao nível da nulidade, posto que a ilegalidade não atinja um grau particularmente intenso, designadamente por não implicar ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, ou a inexistência de poder administrativo ou outra situação taxativamente reconduzível ao regime do
art. 161.º CPA.
Dito de outro modo, o desvalor da nulidade assume caráter excecional e a anulabilidade tem carácter geral, ou seja, a regra no Direito Administrativo português é de que todo o ato administrativo inválido é anulável, só excecionalmente e nos casos legalmente previstos é que o ato inválido é nulo : cfr. art. 161º a art. 164º todos do CPA.
Aqui chegados, assacando, como assacou, ao ato impugnado de 2021-08-03 (de que, recorde-se: a apelante tomou conhecimento em 2021-08 -
12. ) vícios que, objetivamente, são apenas suscetíveis de serem cominados com o desvalor da anulabilidade, a A. , ora recorrente tinha o prazo legal de 3 (três) meses, para exercitar judicialmente o seu direito de ação, sendo que o decurso de tal prazo sem o respetivo exercício determina a extinção do direito de ação, preclude tal direito de ação, pois está em causa um prazo de caducidade do direito de ação : neste sentido vide
Ac. do TCA Norte, de 2005-04-14, proferido no Processo n°01214/04 BEVIS, disponível em www.DGSI.pt ; cfr. art. 161º a art. 164º do CPA; art. 58º n.º 2 al. b), art. 59º n.º 3 do CPTA.
Donde, ao intentar a presente ação em 2021-11-11, mostrar-se-ia, tempestiva a sua interposição:
cfr. art. 161º a art. 164º do CPA; art. 58º n.º 2 al. b), art. 59º n.º 3 e art. 66º todos do CPTA. Porém,
Importa notar que na Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro ( tempus regit actum ), a Lei que regula a Avaliação do Desempenho dos Trabalhadores da Administração Pública - SIADAP ( tempus regit actum ), o trabalhador dispõe de um meio de impugnação administrativa próprio de reação contra a avaliação atribuída: a reclamação para o dirigente máximo do serviço (precedida da audiência do avaliado) : cfr. art. 72º e art. 73º ambos da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro ( tempus regit actum).
O regime do SIADAP não qualifica esta reclamação como obrigatória, nem estabelece que a ação administrativa dependa do seu prévio esgotamento, assim, do ponto de vista da admissibilidade da ação, em tese, poder-se-ia admitir não existir um ónus de esperar pela decisão da reclamação.
Todavia, uma coisa é a admissibilidade da ação, outra, diferente, é a contagem do prazo para a intentar.
E nesta circunstância, importa chamar à colação o disposto no já invocado art. 59º n. 4 in fine do CPTA que, expressamente, regula os efeitos da utilização dos meios de impugnação administrativa sobre esses prazos.
Mais, acresce que a reclamação da avaliação do SIADAP é, na verdade, facultativa (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - STA de 2026-02-05, tirado no processo n.º 59/22.0BELRA, disponível em www.dgsi.pt), o que significa, além do mais, que não constitui pressuposto da ação administrativa, é uma verdadeira impugnação administrativa prevista na lei e produz o efeito suspensivo previsto no citado
art. 59.º n.º 4 do CPTA.
Pelo que o prazo para a interposição da ação administrativa de impugnação da avaliação (art. 58.º do CPTA) suspende-se com a apresentação da reclamação e retoma a sua contagem após a decisão da mesma ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar : cfr. art. 72º e art. 73º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro ( tempus regit actum ); art. 188.º a art. 190.º do CPA.
Sob esta perspetiva, o sistema não deixa a Administração controlar os prazos judiciais através da sua própria inércia - como defende a apelante em sede de conclusões recursivas - , mas sim exatamente o contrário, ou seja, o interessado apresenta a reclamação facultativa, sabendo de antemão que, enquanto a reclamação está pendente, o prazo judicial fica suspenso, mas sabendo também que tal suspensão não dura indefinidamente, posto que a lei, expressamente, estabelece que a suspensão termina quando a Administração decide a pretensão (no prazo devido) ou quando devia ter decidido : cfr. art. 72º e art. 73º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro ( tempus regit actum ); art. 59º n.º 4, art. 58º e art. 66º todos do CPTA e Acórdão do STA de 2026-02-05, processo n.º 59/22.0BELRA, disponível em www.dgsi.pt.
Vale isto por dizer que, a Administração continua obrigada a decidir, e não o fazendo em tempo e decorrido o prazo perentório, de 15 dias úteis, do art. 72.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro ( tempus regit actum ), cessa a suspensão do art. 59.º n.º 4 in fine do CPTA, tendo, por isso, o particular, ora apelante, o ónus processual de agir judicialmente sob pena de caducidade do seu direito de ação : cfr. art. 72º e art. 73º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro ( tempus regit actum ); art. 161º a art. 164º do CPA; art. 59º n.º 4, art. 58º,art. 66º e
art. 89º n.º 2, n.º 4 al. k) todos do CPTA e Acórdão do STA de 2026-02-05, processo n.º 59/22.0BELRA, disponível em www.dgsi.pt.
Aqui chegados, importa recordar que ato impugnado pela ora apelante é o despacho do Vereador da Câmara Municipal de Loures de 2021-08-03 (que indeferiu a reclamação apresentada pela recorrente do ato de homologação da sua avaliação de desempenho praticado em 2021-05-06), pretensão apreciada e decidida à luz do já citado
art. 72º e art. 73º ambos da LSIADAP (tempus regit actum).
E sendo a reclamação facultativa, e não necessária, o ato que decide a reclamação poderá ser, como veio a suceder no caso concreto, meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação de desempenho e, assim, inimpugnável, nos termos do
art. 53.º n.º1 do CPTA: art. 72º e art. 73º ambos da LSIADAP; vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – STA, de 2025-03-27, processo 090/22.5BESNT e Decisão Sumária de 2025-06-04, proferida no mesmo processo, ambas disponíveis em www.dgsi.pt.
No entanto, a ser assim, a questão que se coloca, será ainda a da inimpugnabilidade do ato impugnado (recorde-se: datado de 2021-08-03 e que determinou a anulação da decisão da reclamação da avaliação de desempenho), e não já só a da tempestividade da prática do ato processual.
Sobre questão em tudo idêntica à dos presentes autos já decidiu o Acórdão do STA de 2026-02-05, processo n.º 59/22.0BELRA, disponível em www.dgsi.pt, com fundamentos que acompanhamos e que se mostram inteiramente aplicáveis ao caso concreto, por isso, agora se transcrevem: “… a questão da intempestividade e a inimpugnabilidade do ato são exceções que derivam da mesma questão de saber qual a natureza jurídica da reclamação apresentada, sendo que as instâncias face à referida questão, adotaram entendimentos divergentes, sendo a reclamação necessária/obrigatória para a 1.ª instância e facultativa para o TCA Sul.
Aqui se acolhe, neste aspeto, a interpretação adotada pelo TCA Sul, de que a reclamação é facultativa.
À luz do n.º 1 do art 73.° da LSIADAP do ato de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação jurisdicional, nos termos gerais, que estão consignados no CPTA, sendo que, para o exercício da impugnação contenciosa, consubstanciada na anulação de ato administrativo, no âmbito da ação administrativa, a lei consigna o prazo de três meses, contados a partir da notificação do ato administrativo aos seus destinatários, nos termos da segunda parte do n.º 1 e da al. b) do art. 58.°, conjugados com o n.º 1 e com o n.º 2, do art. 59.°, ambos do CPTA, que se conta nos termos do art. 279.° do Código Civil – CC (cfr. n.º 2 do art. 58.° do CPTA). (…)
Resulta da matéria dada como provada que o A., aqui Recorrido, apresentou reclamação no mesmo dia em que teve conhecimento do despacho homologatório da sua avaliação de desempenho, ou seja, no dia 11 de maio de 2021 (terça-feira), porquanto, a respetiva decisão teria de ser proferida no prazo máximo de 15 dias úteis, em conformidade com a segunda parte do n.°1 do art. 72.° da LSIADAP, na versão em vigor à data dos factos, ou seja, até ao dia 1 de junho de 2021 (terça-feira).
Assim, a contagem do prazo para a impugnação jurisdicional, nos termos gerais, ter-se-á iniciado no dia 2 de junho de 2021 (quarta-feira), em face do que a presente ação administrativa deveria ter sido proposta no prazo de três meses, de acordo com o n.º 1, al. b) do art. 58.° do CPTA, ou seja, até ao dia 2 de setembro de 2021 (quinta-feira), de acordo com a al. c) do art. 279.° do CC, ex vi n.º 2 do art. 58.° do CPTA.
Em síntese, uma vez que se entende que a reclamação do ato de homologação era meramente facultativa, tendo a presente ação administrativa sido apresentada no dia 14 de janeiro de 2022 (sexta-feira), a mesma mostra-se manifestamente intempestiva, por incumprimento da al. b) do n.º 1 do art. 58° do CPTA. (…)
O Ato objeto de impugnação, sendo a decisão de indeferimento da reclamação apresentada do ato de homologação da avaliação, notificado em 16/10/2021, mostra-se, pois, um ato meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação, sendo, assim, inimpugnável nos termos do n.º 1 do art. 53.° do CPTA, verificando-se, deste modo a exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato impugnado, prevista na al. i) do n.º 4 do art. 89° do CPTA, análise que sempre seria de conhecimento oficioso, nos termos do art. 578.° do CPC e n.º 2 do art. 89.° do CPTA.
Assim, da conjugação, ainda, dos art. s 72.º e 73.º da Lei n.º 66-B/2007, estamos perante uma reclamação facultativa, pois não se refere que é necessária e se remete para os termos gerais (do CPA) - cfr. artigo 185.º, n.º 2 do CPA.
Aqui chegados, e por estarmos, como se afirmou já reiteradamente, perante a mesma questão subjacente, importa concluir que, em bom rigor, procedem ambas as exceções, de intempestividade e de a inimpugnabilidade do ato, sendo que esta não poderá ser entendida como uma questão nova, insuscetível de ser conhecida.
Deste modo, estando-se, como se disse, perante uma Reclamação Facultativa, ao Recorrido impendia o ónus de impugnar, tempestivamente, o ato primário, sendo que o Recorrente não deixou de cumprir as normas relativas à notificação dos atos administrativos, previstas no art. 110.° e seguintes do CPA.(…)
Quanto ao dever de apreciação oficiosa da questão da inimpugnabilidade do ato, refira-se, ainda, que o tribunal tem o dever de verificar, mesmo que não invocado pelas partes, se o ato é meramente confirmativo e, portanto, inimpugnável, ou se constitui uma nova decisão, operando uma rejeição da impugnação em caso de mera confirmação.
Na realidade, a inimpugnabilidade de um ato administrativo, por falta de definitividade, vertical ou horizontal, constitui uma exceção dilatória inominada que o tribunal deve verificar oficiosamente em qualquer momento do processo, dada a sua natureza de pressuposto processual negativo.
Deste modo, resultando da decisão da Reclamação do ato homologatório, absoluta inexistência de inovação relativamente ao ato primário, já impugnável, constituindo um "ato meramente confirmativo", mostra-se, assim, insuscetível de aplicação a exceção constante do art. 53°, n° 1, do CPTA.
Efetivamente, nos termos do artigo 53°, n° 1, do CPTA, são atos confirmativos aqueles que "se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores". (…)
Estamos perante um ato confirmativo, quando se conclua que há identidade de decisão, sem que nada de substancial tenha sido aduzido, no caso, no ato ulterior à homologação…”.
Pelo que vem de ser dito, assacando, ao ato impugnável (o datado de 2021-05-06, que recorde-se: a apelante tomou conhecimento em 2021-05-25) vícios que, objetivamente, são apenas suscetíveis de serem cominados com o desvalor da anulabilidade, a A. , ora recorrente tinha o prazo legal de 3 (três) meses, para exercitar judicialmente o seu direito de ação, sendo que o decurso de tal prazo sem o respetivo exercício determina a extinção do direito de ação, preclude tal direito de ação, pois é um prazo de caducidade do direito de ação : neste sentido vide Acórdão do TCA Norte, de 2005-04-14, proferido no Processo n°01214/04 BEVIS; Acórdão do STA de 2026-02-05, processo n.º 59/22.0BELRA, ambos disponíveis em www.dgsi.pt ; cfr. art. 161º a art. 164º do CPA; art. 58º n.º 2 al. b), art. 59º n.º 3 do CPTA; art. 72º e art. 73º ambos da LSIADAP.
Donde, ao intentar a presente ação apenas em 2021-11-11, mostra-se já, largamente, ultrapassado o prazo legal para que a ação tivesse sido intentada e verifica-se, como corretamente decidido pelo tribunal a quo, a suscitada exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, porquanto a A., ora apelante, não fez uso, no respetivo prazo do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que os pedidos se destinaram : neste sentido vide Acórdão do TCA Norte, de 2005-04-14, proferido no Processo n°01214/04 BEVIS; Acórdão do STA de 2026-02-05, processo n.º 59/22.0BELRA, ambos disponíveis em www.dgsi.pt ; cfr. art. 161º a art. 164º do CPA; art. 58º n.º 2 al. b), art. 59º n.º 3 do CPTA; art. 72º e art. 73º ambos da LSIADAP.
Considerando ainda os concretos contornos factuais do caso em apreço, bem como a jurisprudência acima citada, por estarmos ainda perante a mesma questão subjacente, importa concluir, tal como no citado Acórdão do STA de 2026-02-05, processo n.º 59/22.0BELRA, disponíveis em www.dgsi.pt que procedem ambas as exceções, de intempestividade e a exceção dilatória de conhecimento oficioso de inimpugnabilidade do ato: “… em decorrência da circunstância de estarmos perante a impugnação de uma decisão relativa a uma reclamação facultativa e se mostrar ultrapassado o prazo impugnatório do ato primário…”. : cfr. art. 89º n.º 2 e n. º4 al. i) e al. k) do CPTA.
Termos em que a decisão recorrida não padece do suscitado erro de julgamento de direito. * Atento o exposto, cumpre negar provimento ao recurso e, com a fundamentação que antecede, confirmar a sentença recorrida. ***
IV. DECISÃO:
Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso e, com a fundamentação que antecede, confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
15 de julho de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Rui Pereira – 1.º adjunto – em substituição)
(Ilda Côco - 2.ª adjunta) – com voto de vencida:
Voto de vencido
Na presente acção, e como resulta da petição inicial, o acto impugnado é o despacho do Vereador da Câmara Municipal de Loures de 03/08/2021, que indeferiu a reclamação apresentada pela recorrente do acto de homologação da sua avaliação de desempenho praticado em 06/05/2021.
Não obstante, a excepção de intempestividade da prática do acto processual foi apreciada e decidida tendo em consideração o acto de homologação da avaliação de desempenho da recorrente, e não o acto concretamente impugnado, ou seja, reitere-se, o acto que indeferiu a reclamação.
Assim, considerando que, na minha perspectiva, a excepção de intempestividade da prática do acto processual tem de ser apreciada face ao acto concretamente impugnado – no caso, a decisão da reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho –, e não em função do acto que, atenta a natureza facultativa da reclamação prevista no artigo 72.º da Lei n.º66-B/2007, de 28 de Dezembro, deveria ter sido impugnado – o acto de homologação da avaliação de desempenho –, entendo que não se verifica a mencionada excepção, sendo certo que o acto impugnado foi notificado em 12/02/2021 e a acção foi proposta em 11/11/2021 [pontos 5 a 7 da factualidade provada], ou seja, antes do termo do prazo previsto no artigo 58.º, n.º1, alínea b), do CPTA.
É certo que é de admitir que a decisão da reclamação consubstancie um acto meramente confirmativo do acto de homologação da avaliação de desempenho. No entanto, tal prende-se com a impugnabilidade do acto impugnado, e não com a tempestividade da acção.
Pelo exposto, uma vez que considero que não se verifica a excepção de intempestividade da prática do acto processual, voto vencida.