EM NOME DO POVO acordam os juízes
Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social: ***
I. RELATÓRIO: PES-1, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria – TAF de Leiria, providência cautelar, contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. – ISS, IP, peticionando que: “…
30. Seja suspensa a eficácia do ato que indeferiu o subsídio de doença ao Requerente.
31. Seja a Requerida intimada a proceder ao pagamento provisório do subsídio de doença enquanto se mantiver a incapacidade temporária para o trabalho e até decisão final da ação principal.
32. Seja a Requerida intimada a efetuar o registo das remunerações por equivalência à entrada de contribuições, nos termos legais aplicáveis, durante o período em causa, enquanto se mantiver a incapacidade e a pendência da ação principal…”.
* O TAF de Leiria, por
decisão de 2026 -0
5. - 12, julgou improcedente o presente processo cautelar e, em consequência indeferiu as providências cautelares requeridas.
* Inconformado, o requerente, ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo Sul - TCA Sul, no qual peticionou a revogação da decisão cautelar recorrida, para tanto concluindo: “…
A. O presente recurso vem interposto do Saneador-Sentença que indeferiu a providência cautelar por suposta caducidade do direito de ação, considerando o Tribunal que o ato em crise ocorreu a 31/03/2025 e sendo aplicável o prazo de impugnação de 3 meses.
B. O Tribunal a quo errou ao julgar a alegação da PI como "genérica" e ao desqualificar o vício de violação do direito à subsistência (art. 63.º CRP) para mera anulabilidade.
C. Privar um cidadão clinicamente incapacitado, sem quaisquer outros rendimentos, do subsídio provisório de doença legalmente devido (art. 7.º do DL 28/2004), ofende o conteúdo essencial do direito à vida e à dignidade humana.
D. O ato administrativo que ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental é NULO, nos termos do art. 161.º, n.º 2, al. d) do CPA.
E. A impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo, por força do art. 58.º, n.º 1, 1.ª parte, do CPTA, pelo que a ação interposta é tempestiva.
F. Sem conceder, o Tribunal a quo errou gravemente na valoração da prova e incorreu em omissão de pronúncia ao ignorar a confissão expressa do ISS vertida nos art.s. 28.º e 29.º da sua Oposição.
G. A Entidade Requerida confessou que a decisão ora em crise, com base em novo CIT emitido em 18/02/2025, foi notificada ao Recorrente através de ofício de 26/03/2026.
H. Tendo a ação sido proposta a 30/03/2026, ou seja, escassos 4 dias após a notificação deste ato, a mesma cumpre escrupulosamente o prazo de caducidade de 3 meses do ato anulável. Inexiste, pois, qualquer caducidade do direito de ação…”.
* Por seu turno a entidade requerida, ora entidade recorrida, apresentou contra-alegação, pugnando pela manutenção da decisão recorrida, formulando as seguintes conclusões: “…
a. A sentença recorrida não padece de qualquer vício de julgamento, devendo ser integralmente mantida.
b. A mera imputação do desvalor de nulidade ao ato impugnado, com fundamento em alegada ofensa a direitos fundamentais, não afasta, por si só, a sujeição da respetiva impugnação aos prazos legalmente previstos.
c. As decisões de conteúdo negativo relativas à atribuição de prestações sociais não atingem o conteúdo essencial do direito fundamental à segurança social, antes resultando da aplicação do regime jurídico ordinário que conforma esse direito.
d. O ato impugnado foi notificado ao Requerente em 31/03/2025, conforme resulta do processo administrativo instrutor e foi dado como provado na sentença recorrida.
e. Tendo a ação administrativa sido proposta para além do prazo previsto nos art. s 58.º, n.º 1, al. b), e 59.º, n.º 2, do CPTA, mostra-se o ato consolidado na ordem jurídica, tornando-se inimpugnável pelo decurso do tempo.
f. A referência, no art.
29.º da oposição, a ofício datado de 26/03/2026 consubstancia mero lapso de escrita quanto ao ano, como decorre do próprio articulado (art.
9.º e 10.º) e da remissão para as folhas 38 e 39 do processo administrativo.
g. O Recorrente omitiu, na interpretação que faz daquela passagem, a remissão expressa para o processo administrativo, de onde resulta a efetiva data de receção da notificação, que não pode desconhecer.
h. O ato em crise reporta-se ao CIT apresentado em 18/02/2025, tratado como CIT inicial, respeitante a novo período de incapacidade, não existindo continuidade com situações anteriores de atribuição de subsídio.
i. Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente, com a consequente manutenção da sentença recorrida, com as devidas e legais consequências…”.
* O recurso foi admitido em 2026-06 -0 1, sustentado e ordenada a sua subida em 2026-06-30.
* O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º e art. 147º ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA, pugnando pela improcedência do recurso.
Notificadas as partes, apenas o recorrente se pronunciou, pugnando, no essencial, como nas respetivas conclusões recursivas.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente (cfr. art. 36º nº 2 do CPTA ), mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento. ***
II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão cautelar recorrida padece da invocada nulidade e do assacado erro de julgamento de direito. Vejamos: ***
III. FUNDAMENTAÇÃO:
A – DE FACTO:
O tribunal a quo fixou os factos indiciariamente relevantes para a decisão recursiva: “…
1. Desde 2025-02-17, o A. tem-se encontrado em situação de incapacidade temporária para o trabalho – (cfr. doc. n.º 1, junto ao requerimento inicial - RI);
2. Em 2025-03-11, após ter sido solicitado pela Requerida, o Requerente remeteu à Requerida declaração de acidente, com vista ao recebimento de subsídio de doença – (cfr. doc. n.º 2, junto ao RI);
3. Através do ofício datado de 2025-03-17, a Requerida levou ao conhecimento do Requerente a decisão de indeferimento de atribuição do subsídio de doença, com os seguintes fundamentos: “(…)
- (cfr. doc. n.º 4, junto ao RI e fls. 38 do processo administrativo instrutor);
4. A decisão referida no ponto anterior foi rececionada pelo Requerente em 2025-03-31 – (cfr. fls. 39 do processo administrativo instrutor);
5. A ação administrativa de que o presente processo depende foi proposta [no dia] 2026-03-30 – (cfr. autos do processo n.º …BELRA).
Não ficaram por provar quaisquer outros factos com relevância para a boa decisão da causa, atentas todas as soluções plausíveis de direito. Motivação
A decisão do Tribunal quanto à matéria de facto indiciariamente provada e não provada teve por base a análise conjugada e crítica da prova documental junta aos autos e não impugnada, tal como referido em cada ponto do probatório…”. *
B – DE DIREITO:
DA NULIDADE POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA (cfr. art. 615.º n.º 1 al. d) do CPC ex vi art.140° n.º 3 do CPTA):
A sentença é nula quando: “… o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento…”:
cfr. art. 615° al. d) do CPC ex vi
art. 140º nº 3 do CPTA.
Vale isto por dizer que importa compaginar com o dever imposto ao juiz de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e de não poder ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras, sendo certo que é a violação deste dever que acarreta a sobredita nulidade da sentença : cfr. art. 95º do CPTA e art. 608° do CPC ex vi
art. 1º e art. 140º nº 3 ambos do CPTA.
Recorde-se, por isso, que nos presentes autos, o ora apelante, então requerente, peticionou: a suspensão da eficácia do ato de 2025-03-17 e a intimação da entidade requerida a proceder ao pagamento provisório do subsídio de doença, bem como a efetuar o registo das remunerações por equivalência à entrada de contribuições, até decisão final da ação principal.
No que importa considerar para a economia dos autos, o apelante defende agora, em síntese, que a decisão cautelar recorrida: “… incorreu em omissão de pronúncia ao ignorar a confissão expressa do ISS vertida nos art.s. 28.º e 29.º da sua Oposição.
G. A Entidade Requerida confessou que a decisão ora em crise, com base em novo CIT emitido em 18/02/2025, foi notificada ao Recorrente através de ofício de 26/03/2026.
H. Tendo a ação sido proposta a 30/03/2026, ou seja, escassos 4 dias após a notificação deste ato, a mesma cumpre escrupulosamente o prazo de caducidade de 3 meses do ato anulável. Inexiste, pois, qualquer caducidade do direito de ação…”.
O tribunal a quo sustentou a decisão cautelar recorrida nos seguintes termos: “… invoca o Recorrente a nulidade da sentença proferida nestes autos, pelo facto de, nas suas palavras, ter ignorado a confissão expressa da Entidade Requerida quanto à data de notificação do ato suspendendo.
Não obstante, tal alegação, quando muito, poderá configurar erro de julgamento ou de valoração da prova e não omissão de pronúncia, pois o tribunal conheceu das questões que lhe competia, concretamente, da intempestividade do meio processual quanto ao ato que o Recorrente declarou pretender suspender e impugnar, posteriormente, em sede principal (o ato datado de 17 de março de 2025, como decorre do art.
1.º do RI).
Por conseguinte, considera o Tribunal que não se verifica a nulidade apontada à decisão recorrida pelo Recorrente…”.
Decorre da simples leitura da decisão cautelar recorrida que a mesma - independentemente da discordância que o apelante possa ter relativamente ao decidido, denota que a juiz a quo se pronunciou sobre todas as questões que devia apreciar.
Ponto é que o apelante não assacou erro de julgamento de facto à decisão recorrida e da mesma resulta indiciariamente assente que o ato suspendendo foi notificado em 2025-03-31 (o que foi motivado pela consulta do PA, como expressamente decorre da factualidade indiciariamente assente), tendo ainda resultado indiciariamente assente que a ação administrativa de que o presente processo cautelar depende foi proposta em 2026-03-30.
Este tribunal de apelação nada mais tem a acrescentar à assertiva sustentação aduzida pelo tribunal a quo.
Termos em que a decisão cautelar recorrida não padece da invocada nulidade.
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO
( v.g. caducidade das providências – art. 123º do CPTA):
Repisando o sobredito, nos presentes autos cautelares, o requerente, ora apelante, peticionou: a suspensão da eficácia do ato de 2025-03-17 e a intimação da entidade requerida a proceder ao pagamento provisório do subsídio de doença, bem como a efetuar o registo das remunerações por equivalência à entrada de contribuições, até decisão final da ação principal.
Para tanto, e em síntese, o apelante assacou ao identificado ato suspendendo, apenas e tão só, vicio de violação de lei ( v.g.
art. 7.º do DL n.º 28/2004, 04 de fevereiro, numa interpretação adotada pela entidade requerida que considera violar ainda o princípio da legalidade e da tipicidade dos pressupostos de atribuição de prestações sociais, bem como o dever de boa administração e de decisão conforme ao direito), em termos que considera sustentar, como assim, expressamente, o requereu: “… a anulação do ato na ação principal…”
(cfr. articulado sob o n.º 20 do RI).
Os vícios de violação de lei são, em regra, geradores de desvalor da mera anulabilidade e não assumem relevância invalidante ao nível da nulidade, posto que a ilegalidade não atinja um grau particularmente intenso, designadamente por não implicar ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, ou a inexistência de poder administrativo ou outra situação taxativamente reconduzível ao regime do
art. 161º do Código de Procedimento Administrativo - CPA.
Como sublinhado na decisão cautelar recorrida a ação administrativa de que o presente processo cautelar depende foi proposta apenas em 2026-03-30.
O que convoca a chamada à colação do disposto no art. 123º n.º 1 al. a) do CPTA, que determina: “Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam: a) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou; …”.
Vale isto por dizer que, estamos perante uma situação de extinção do processo cautelar requerido, dado que ainda não nenhuma das requeridas providências cautelares foi decretada e que se verifica que o requerente, então A., não intentou, no respetivo prazo, a necessária ação principal.
Diversamente, tribunal a quo enquadrou a questão da seguinte forma: “… Ora, atentos os vícios assacados ao ato suspendendo não resulta que os mesmos se enquadrem no artigo acabado de transcrever, não se podendo esquecer que a regra geral no direito administrativo é a de que um ato administrativo inválido é anulável e não nulo, pelo que não basta ao A., para se prevalecer da inexistência de prazo de impugnação, a mera imputação do desvalor de nulidade ao ato que impugna.
Não colhe, assim, o argumento do Requerente de que a ação principal poderia ser proposta a todo o tempo, na medida em que viola o núcleo essencial do direito ao mínimo de existência condigna, porquanto basta verificar o RI para concluir que existe apenas uma alegação genérica e conclusiva, (…)
Ora, tal alegação apenas poderia, no limite, gerar a anulabilidade do ato, tratando-se de mero vício de violação de lei, nada sendo alegado sequer quanto ao núcleo essencial do referido direito, pois há que sublinhar que a violação do direito não é o mesmo que a ofensa ao seu núcleo essencial. Ademais, compulsado o teor da alegação, o Requerente, em bom rigor, nem invoca o vício de violação de tal direito, limitando-se a afirmar que tal direito existe, não retirando quaisquer consequências desse facto.
Por conseguinte, os presentes autos encontram-se sujeitos ao regime previsto no art.
58.º, n.º 1, al.
b) do CPTA o que obrigaria o Requerente a propor a ação principal no prazo de três meses.
Ora, sendo o Requerente destinatário do ato ora suspendendo é aplicável o disposto no art.
59.º, n.º 2 do CPTA, (…)
Até à referida data, também não apresentou tempestivamente qualquer reclamação ou recurso hierárquico, suscetíveis de suspender o prazo de impugnação contenciosa e, note - se, ainda que o tivesse feito, considerando que a ação principal foi proposta no dia 30 de março de 2026, dificilmente tal suspensão poderia prolongar-se de forma a que a referida ação fosse considerada tempestiva.
Por conseguinte, o ato cuja eficácia ora pretende suspender consolidou-se no ordenamento jurídico, verificando-se “caso decidido administrativo”, ou seja, uma situação jurídica consolidada pelo facto de o ato que lhe deu origem se ter tornado inimpugnável o que impede que se produzam os efeitos jurídicos pretendidos pelo Requerente, caso procedesse a sua pretensão…”.
Deste modo, na medida em que, por um lado, estamos perante um ato notificado em 2025-03-31 (cfr. ponto 4 da factualidade indiciariamente assente, compaginado com fls. 39 do PA ), sendo que a mera invocação da violação de um direito fundamental não basta para qualificar o ato administrativo como nulo, dado que a nulidade exige que a ofensa recaia sobre o conteúdo essencial desse direito, não sendo suficiente a alegação de um mero vício de violação de lei.
E, por outro lado, sendo assacado vício ao ato suspendendo que, a verificar-se, repete-se, se reconduziria à mera anulação, há muito que se mostra ultrapassado o prazo legal de 3 (três) meses que o apelante tinha para exercitar judicialmente o seu direito de ação (principal), ao intentar, como intentou a ação administrativa de que o presente processo cautelar depende, em 2026-03-30:
cfr. art. 58º, art. 59º e art. 60º ex vi
art. 69º n.º 2, art. 123º n.º 1 al. a) todos do CPTA; Acórdão TCAS, de 2025-04-30, tirado no processo n.º 798/22.5BEALM, disponível em www.dgsi.pt.
O que significa que então se mostravam já reunidas as condições para julgar extinto o presente processo cautelar : cfr. art. 58º, art. 59º e art. 60º ex vi
art. 69º n.º 2 e art. 123º n.º 1 al. a) todos do CPTA; art. 287.º al. e) do CPC ex vi art. 1.º do CPTA; vide Acórdãos do TCA Sul, de 2012-01-02, de fls. 158 a 177 dos autos que neste Tribunal correram termos sob o n.º 266/11.0BEBJA e do TCA Sul, de 2011-09-29, proferido no Processo n°07973/11, disponível em www.DGSI.pt.
Tal significa ainda que, como o determina a lei, a decisão cautelar recorrida devia ter julgado extinto o presente processo cautelar e não, como o fez, julgado o mesmo totalmente improcedente:
cfr.
art. art. 123º n.º 1 al. a) todos do CPTA. ***
IV. DECISÃO:
Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida, mas corrigindo o seu segmento final, no sentido de julgar extinto o presente processo cautelar.
Custas a cargo do recorrente.
15 de julho de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Ilda Coco – 1. ª adjunta)
(Luís Borges Freitas – 2.º adjunto)