0177/24.0BEPDL.CS1.SA1

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

I-RELATÓRIO

1.1. A..., UNIPESSOAL, LDª. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, contra a CÂMARA DO COMÉRCIO E INDÚSTRIA DE PONTA DELGADA, a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual em que peticionou anulação do ato de adjudicação de 08/11/2024, do lote 1 do procedimento de formação do contrato, proferida no âmbito do concurso público para o « Fornecimento de Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada, Plataforma digital de gestão logística e Smart lockers », formulando concretamente o seguinte pedido: “

1. A anulação do ato de adjudicação da proposta da "B...";

2. A exclusão das propostas dos seguintes concorrentes:

• "B...";

• "C...";

• "D...";

• "E..., Ld.ª";

• "F..., Ld.ª";

• "G...";

• "H...";

• "I..., S.A.

3. A consequente reordenação das propostas em concurso, em aplicação do critério de adjudicação, que não poderá deixar de atribuir à proposta da Autora o primeiro lugar;

4. O decretamento de medidas provisórias que obstem a ulteriores actos de execução do contrato.».

Indicou como contrainteressadas as seguintes sociedades comerciais: (i) D... , S.A.; (ii) C... , Lda.; (iii) B... , Lda.; (iv) G... , Lda.; (v) H..., S.A .; (vi) E... , Lda., F...

Lda. e (vii)

I... , S.A.

Para fundamentar a ação, alegou, em síntese, que, relativamente ao Lote 1, o fator de avaliação denominado «Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026», ponderado em 20%, constituía um atributo autónomo da proposta que deveria ser obrigatoriamente indicado por todos os concorrentes.

Sustentou que as propostas apresentadas pelas concorrentes B..., G... e H... não continham esse atributo, por se limitarem a declarar que os correspondentes custos estavam incluídos no preço global da proposta ou seriam prestados sem encargos adicionais, o que determinaria a respetiva exclusão ao abrigo dos artigos 57.º, n.º 1, alínea b), e 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP.

Alegou ainda que a forma de apresentação desse atributo inviabilizava a correta avaliação e comparação das propostas segundo o modelo definido nas peças do procedimento, verificando-se igualmente a causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea c), do CCP.

Defendeu também que a apresentação de custos nulos, simbólicos ou artificialmente reduzidos relativamente aos serviços de manutenção e assistência técnica permitia a deslocação dos respetivos encargos para a componente do preço global da proposta, frustrando o funcionamento do critério de adjudicação e falseando a concorrência entre os operadores económicos.

Segundo a Autora, a autonomização dos fatores «Preço» e «Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026», acompanhada da atribuição a ambos da mesma ponderação de 20%, criava condições para uma valorização artificial das propostas que apresentassem preços residuais ou nulos naquele segundo fator, embora essas propostas não correspondessem necessariamente às economicamente mais vantajosas em termos globais.

Nesta perspetiva, sustentou que as propostas que atribuíram valores residuais, simbólicos ou nulos ao referido fator deveriam igualmente ser excluídas por consubstanciarem práticas suscetíveis de falsear a concorrência e por violarem princípios fundamentais da contratação pública, designadamente os princípios da boa-fé, da concorrência, da seriedade das propostas e da adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa, convocando as causas de exclusão previstas nas alíneas f) e g) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.

Concluiu que, excluídas tais propostas e reaplicado o critério de adjudicação, a sua proposta deveria ser ordenada em primeiro lugar e adjudicada.

1.2. A Entidade Demandada contestou, defendendo a total improcedência da ação.

Sustentou, em síntese, que as propostas impugnadas continham efetivamente o atributo relativo ao custo anual de suporte, manutenção e assistência técnica, na medida em que os respetivos concorrentes declararam expressamente que tais prestações se encontravam incluídas no preço global proposto ou seriam asseguradas sem encargos adicionais para a entidade adjudicante.

Alegou ainda que a apresentação de custos reduzidos ou mesmo nulos para aqueles serviços constitui prática habitual neste setor de atividade, inserindo-se na liberdade de conformação das propostas e na estratégia comercial dos concorrentes, não evidenciando qualquer atuação anticoncorrencial ou violação dos princípios da contratação pública.

Pugna pela improcedência da ação.

1.3. A Contrainteressada C..., Lda. apresentou contestação, pugnando igualmente pela improcedência da ação e aderindo, no essencial, à posição sustentada pela Entidade Demandada.

1.4. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, de 10/11/2025 a ação foi julgada totalmente improcedente, tendo a Entidade Demandada e as Contrainteressadas sido absolvidas dos pedidos formulados.

1.5. A Autora, inconformada com aquela decisão, interpôs recurso de apelação para o TCA Sul que, por acórdão de 25/02/2026, concedeu parcial provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a ação parcialmente procedente.

1.6. É deste acórdão que a Autora, novamente inconformada e a entidade demandada, vêm requerer a admissão de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA.

1.7. Para o efeito, a Autora apresentou alegações que conclui nos seguintes termos: «

A) A sanação da actuação administrativa inválida é um instituto perfeitamente enraizado no Direito Administrativo e que pode ser accionado também pelos tribunais.

B) No caso vertente, é manifesto como se deve operar sanação, mediante reforma (ou redução à legalidade) do modelo de avaliação das propostas incluso no programa do concurso, considerando apenas a proporção do factor sobredimensionado ao valor do contrato.

C) O procedimento como tramitado até à impugnação da decisão de adjudicação envolveu, já, o comprometimento de particulares com as suas propostas.

D) A Autora, em boa-fé, criou expectativas fundadas e investiu confiança no desenvolvimento conforme à lei do procedimento.

E) A Autora apresentou no âmbito do concurso uma proposta que, objectivamente, satisfaz a necessidade da entidade adjudicante e que é, manifestamente, a proposta economicamente mais vantajosa.

F) A anulação, excluindo o aproveitamento do modelo de avaliação de propostas na parte válida e das propostas apresentadas, mormente a da Autora, somaria uma demora a um procedimento que, em razão das suas vicissitudes, já tarde em produzir o almejado contrato, perigando ainda severos outros custos para o interesse público.

G) A solução mais adequada aos princípios é a de determinar nesta instância a sanação por redução à legalidade do modelo de avaliação de propostas e aproveitar as propostas válidas e adequadas apresentadas no âmbito do procedimento, mormente a da Autora.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve ser dado provimento ao presente recurso, determinando-se o aproveitamento do modelo de avaliação das propostas na parte válida e das propostas apresentadas, mormente a da Autora e ora Recorrente.

Assim decidindo, farão V. Exas. a costumada justiça.»

1.8. A Câmara de Comércio e Indústria de Ponta Delgada apresentou alegações que culminou com as seguintes conclusões: «

1. O presente recurso tem por objeto o Acórdão que concedeu parcial provimento ao recurso apresentado pela A., revogando a sentença de primeira instância recorrida e julgando a ação parcialmente procedente, designadamente anulando o ato de adjudicação, por violação do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alíneas a) e g), do CCP, e por o modelo de avaliação aprovado violar o disposto nos artigos 74.º, n.º 1, alínea a), 75.º, n.º 2 e o princípio da adequação, previsto no artigo 7.º, n.º 2, do CPA;

2. No entender do Tribunal a quo, as propostas apresentadas pelas contrainteressadas B..., G... e H... não apresentaram o custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026 , exigido pelo artigo 8.º do Programa do Procedimento o qual tinha correspondência com a alínea v) do anexo IV - modelo de avaliação das propostas;

3. O Tribunal a quo queda-se por um formalismo absoluto , em detrimento do princípio do favor participationis , ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta.

4. A proposta da adjudicatária expressamente declarou: [Imagem]

5. Pelo que não está em causa qualquer omissão de atributo da proposta da adjudicatária, pois expressamente declarou que não iria cobrar qualquer valor/preço pela manutenção e assistência técnica.

6. Dúvidas não poderia restar que, expressamente, a concorrente separou o preço do fornecimento do preço da manutenção e assistência técnica, atribuindo 140.491,40€ ao primeiro e 0,00€ (-€) ao segundo.

7. Ambos os preços estão, efetiva e expressamente declarados e separados na proposta, e permitem, tal como alias efetuou o Júri, a aplicação do modelo de avaliação das propostas.

8. Pelo que nunca poderia estar em causa, a exclusão da proposta da concorrente adjudicatária, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 70.º do CCP.

9. Ao contrário do raciocino do Tribunal a quo, os custos de manutenção e assistência técnica são tão ou mais importantes e relevantes do que o preço inicial de aquisição , uma vez que suportados economicamente em exclusivo pela entidade adjudicante;

10. Ainda que se ignore quem suporta ou não economicamente tal preço, certo é que os custos de manutenção e assistência técnica facilmente podem ultrapassar o próprio preço inicial;

11. A manutenção e assistência técnica manter-se-á por todo o ciclo de vida da plataforma , que poderá durar longos anos , pelo que o custo desta manutenção e assistência técnica, poderá ser muito superior ao custo inicial;

12. Razão pela qual a fixação de uma igual ponderação de coeficientes entre dois fatores , referentes a custos , i) preço e v) custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026, não viola o princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação.

13. Poderia haver propostas com preços de assistência e manutenção da casa das dezenas de milhares de euros, mas com preços iniciais baixos, que se não fosse o coeficiente ponderador igualitário, levaria a que os concorrentes baixariam o preço inicial (obtendo elevada pontuação num coeficiente superior) e aumentariam o preço da manutenção e assistência (sendo muito levemente penalizados na pontuação, face a um eventualmente coeficiente baixo), acabando por lesar economicamente a entidade adjudicante.

14. Só em casos manifestos e inequívocos , em que uma determinada ponderação de coeficiente lesa sempre, de forma garantida , o custo final e global do contrato é que se poderá dizer que determinado modelo de avaliação das propostas e respetivos coeficientes violam o princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação.

Nestes termos e nos melhores de direito, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o Acórdão recorrido e confirmando-se a decisão de primeira instância, fazendo V. Exas. a costumada JUSTIÇA!

1.9. Não houve contra-alegações.

1.10. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal, de 07/05/2026, transcrevendo-se o que mais releva para o objeto do presente recurso:

« (…)

No caso, discute-se a regularidade formal na apresentação de três propostas no âmbito de um concurso público, pela circunstância de não terem indicado autonomamente nas respectivas propostas o valor correspondente ao custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de Janeiro de 2026. Na verdade, um dos concorrentes indicou expressamente que este serviço era oferta e os restantes dois que o valor estava incluindo no preço do produto global. A primeira instância refutou a tese de que as propostas assim apresentadas pudessem violar o princípio da concorrência, quaisquer requisitos formais ou ainda os princípios jurídicos da contratação pública, considerando antes que a oferta daquele serviço se integrava na liberdade de conformação da proposta

Já o acórdão recorrido considerou que a não indicação do custo para aquele serviço consubstanciava uma ilegalidade: “(…) A omissão da sua indicação e do documento correspondente integra a causa de exclusão das propostas prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º do CCP, pois que corresponde à falta de apresentação de um dos atributos e do documento que o contém, nos termos do que se dispõe no artigo 57.º, n.º 1, do CCP.

E mais. A omissão em causa, ao incidir sobre um atributo da proposta a que corresponde um dos fatores que densificam o critério de adjudicação impossibilita a comparação e avaliação das propostas, já que o modelo respetivo supõe que o preço daquele custo seja separado do preço da proposta, o que conduz, também, à exclusão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 70.º.

Na verdade, a inclusão do preço da manutenção após 1 de janeiro de 2026 na proposta de preço global, correspondente aos custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica até 31 de dezembro de 2025, impossibilita a comparação dessas propostas com aquelas que, em cumprimento das disposições concursais, discriminaram um e outro preço, pois que, no caso das primeiras não é possível alcançar, no preço global, qual a parte correspondente a cada um dos preços a atender no âmbito do modelo de avaliação das propostas (…)”.

Trata-se de uma justificação para a anulação das propostas que suscita muitas dúvidas, pois a omissão significa que o serviço é oferecido a custo zero, mas o fundamento para a anulação não parece ser a impossibilidade legal de se promover uma tal oferta.

A isso acresce também a divergência das instâncias quanto à conformidade jurídica do modelo de avaliação das propostas, que na sentença se considera legítimo no quadro da margem de livre conformação da administração e no acórdão recorrido se avaliou como ilegal por desproporcionado face aos objectivos, o que consubstancia uma decisão não muito recorrente em matérias de contratação pública.

Ora, segundo uma análise perfunctória do processo, o que foi decidido pelo acórdão recorrido nestes dois pontos suscita dúvidas legítimas de conformidade jurídica, e determina, não obstante a forma menos correcta como o recurso é interposto, que o mesmo tenha de ser admitido, para que este Supremo Tribunal reaprecie a questão e dissipe as dúvidas que parecem legítimas quanto ao acerto do decidido. »

1.11. O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) não se pronunciou. .

1.12.Sem vistos, atenta a natureza urgente dos autos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Senhores Conselheiros Adjuntos submete-se os presentes autos à conferência para julgamento. *

II- QUESTÕES A DECIDIR

2. Atento o objeto definido pelo Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, que admitiu a presente revista excecional, e considerando que compete a essa formação delimitar os poderes cognitivos do coletivo de julgamento quanto ao mérito, cumpre apreciar:

i) se as propostas das concorrentes B..., G... e H... deviam ter sido excluídas por falta de indicação autónoma do custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, e 70.º, n.º 2, alíneas a) e c), do CCP;

ii) se é legal o modelo de avaliação das propostas constante das peças do procedimento, na parte relativa à ponderação daquele custo anual de suporte, manutenção e assistência técnica;

iii) em função da resposta às questões anteriores, quais as consequências jurídicas a retirar relativamente à decisão de adjudicação impugnada. **

III. FUNDAMENTAÇÃO

A.DE FACTO

3.Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto: «

1. . Através do Anúncio de procedimento n.º9975/2024 foi publicitado em 20/06/2024, no Diário da República, 2.ª Série, a abertura do Concurso Público, com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), com vista à celebração do « Contrato de Prestação de Serviços de Fornecimento de Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada (1), Plataforma digital de gestão logística (2) e Smart lockers (3), objeto de Concurso Público, nos termos dos artigos 130.º e seguintes do Código dos Contratos Públicos (CCP), para os seguintes lotes:

Lote 1 - Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada;

Lote 2 - Plataforma digital de gestão logística;

Lote 3 - Smart lockers ». [cfr. anúncios integrantes do Processo Administrativo (PA) - fls. 59 a 69 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314330) de 10/07/2025 00:00:001.

2. Do Programa do Procedimento consta, além do mais, o seguinte: Artigo 1º

Identificação e objeto do concurso

1. O presente procedimento segue a tramitação do CONCURSO PÚBLICO, nos termos dos artigos 130º e seguintes do Código dos Contratos Públicos (CCP), sendo designado por "Fornecimento de Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada, Plataforma digital de gestão logística e Smart lockers"

2. O presente Concurso tem por objeto a celebração de três contratos de Prestação de Serviços de Fornecimento de Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada (1), Plataforma digital de gestão logística (2) e Smart lockers (3), de acordo com as Cláusulas Jurídicas e Especificações Técnicas do Caderno de Encargos e das demais Peças do Procedimento.

(...) PROPOSTA

Artigo 8 º

Documentos que constituem as Propostas

1. A Proposta é constituída pelos documentos previstos no artigo 57º do CCP, designadamente:

a) Documento Europeu Único de Contratação Pública.

Proposta de Preço Global , contendo os preços discriminados a nível, pelo menos, de custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica;

c) Proposta técnica detalhada, incluindo arquitetura da plataforma, tecnologias utilizadas, cronograma de implementação;

i. A proposta técnica terá de incluir obrigatoriamente, nos lotes 1 e 2, os prazos para apresentação da prova de conceito (PoC), apresentação de versão de teste e prazo para a implementação, nos termos previstos nas especificações técnicas;

d) Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026 , cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas;

e) Prazo de garantia de conformidade dos bens e serviços prestados, nos termos do caderno de encargos.

f) Quaisquer outros documentos que o proponente apresente por os considerar indispensáveis aos atributos da Proposta;

g) Facultativamente, o concorrente poderá apresentar referências de projetos similares que tenha implementado.

2. A apresentação dos documentos previstos no número anterior obedece ao disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 57º do CCP.

(…) Artigo 16º

1.A adjudicação de cada lote é realizada de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade de Multifator, de acordo com o modelo de avaliação constante do Anexo IV ao presente Programa, que dele faz parte integrante.

2.Caso a avaliação de uma proposta combinada para os três lotes obtenha uma pontuação mais elevada do que a soma das propostas melhor pontuada para cada um dos lotes individualmente considerados, a adjudicação será efetuada à proposta combinada para os três lotes melhor pontuada.

2. Se da avaliação resultar uma pontuação igual, o desempate será feito de acordo com o menor custo de suporte, manutenção e assistência técnica.

Artigo 17.º

Preço Base O preço base fixado, correspondendo ao máximo que a entidade adjudicante se dispõe a contratar nos termos do artigo 47º do CCP é de 421.000,00€ (quatrocentos e vinte e um mil euros), com os seguintes preços base parciais, por lote: i Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada: 238.000,000; ii Plataforma digital de gestão logística: 113.000,000; iii Smart lockers: 70.000,000. (…)

Imagem no original da sentença

[cfr. Programa do Procedimento - fls. 6 a 22 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314330) de 10/07/2025 00:00:00].

3. No Caderno de Encargos prevê-se, de entre o mais, o seguinte:

(…) PARTE I

DISPOSIÇÕES INICIAIS

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

SECÇÃO I

OBJETO, ÂMBITO E DEFINIÇÕES

Cláusula 1ª

1. O presente CADERNO DE ENCARGOS estabelece os termos e condições que devem integrar o CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE FORNECIMENTO DE PLATAFORMA INFORMÁTICA PARA GESTÃO DO BAIRRO COMERCIAL DIGITAL DO CENTRO HISTÓRICO DE PONTA DELGADA (1), PLATAFORMA DIGITAL DE GESTÃO LOGÍSTICA (2) E SMART LOCKERS (3), objeto de CONCURSO PÚBLICO, nos termos dos artigos 130º e seguintes do Código dos Contratos Públicos (CCP), para os seguintes lotes:

a. Lote 1 - PLATAFORMA INFORMÁTICA PARA GESTÃO DO BAIRRO COMERCIAL DIGITAL DO CENTRO HISTÓRICO DE PONTA DELGADA;

b. Lote 2 - PLATAFORMA DIGITAL DE GESTÃO LOGÍSTICA;

c. Lote 3 - SMART LOCKERS.

2. A prestação de serviços objeto do CONTRATO rege-se pelas Cláusulas e Especificações Técnicas do CADERNO DE ENCARGOS e das demais Peças do Procedimento.

(...) SECÇÃO II

CONDIÇÕES FINANCEIRAS

Cláusula 8ª

Preço e condições de pagamento

1. Pela prestação dos SERVIÇOS OBJETO DO CONTRATO e pelo cumprimento das demais obrigações decorrentes do CONTRATO, a ENTIDADE ADJUDICANTE deve pagar ao ADJUDICATÁRIO o preço constante da PROPOSTA.

2. O preço referido no número anterior, para cada um dos lotes, não pode exceder os seguintes montantes (preço base):

a. Lote 1 - Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada: 238.000,00€;

b. Lote 2 - Plataforma digital de gestão logística: 113.000,00€;

c. Lote 3 - Smart lockers: 70.000,00€.

3.Aos preços acima mencionados acrescerá o valor referente ao Imposto sobre o Valor Acrescentado.

4. Os SERVIÇOS e BENS OBJETO DO CONTRATO adquiridos devem ser pagos no início de cada ano de vigência do CONTRATO, no prazo de 60 (sessenta) dias, após a receção pela ENTIDADE ADJUDICANTE da respetiva fatura.

5. O preço referido no n.º 1 inclui todos os custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída à ENTIDADE ADJUDICANTE, incluindo quaisquer encargos decorrentes da utilização de marcas registadas, patentes, licenças ou auditorias.

(...) Cláusula 11ª

Meios afetos à execução do contrato

1. O ADJUDICATÁRIO obriga-se a recorrer a todos os meios humanos e materiais que sejam necessários e adequados à execução do CONTRATO, de acordo com as especialidades e especificidades concretamente aplicáveis ao CONTRATO.

2. No caso de a ENTIDADE ADJUDICANTE verificar que os meios humanos e materiais utilizados pelo ADJUDICATÁRIO são insuficientes ou inadequados à boa execução do CONTRATO, pode aquela impor o seu reforço, incluindo a aquisição de meios materiais ou sua modificação ou substituição, devendo estas ocorrer com celeridade.

3. Correm por conta do ADJUDICATÁRIO todas as despesas de alojamento, alimentação e deslocação dos seus meios humanos, bem como todas as despesas de aquisição, transporte, armazenamento e manutenção dos seus meios materiais.

(...) PARTE IV

ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS

CAPÍTULO I

LOTE 1 -PLATAFORMA INFORMÁTICA PARA GESTÃO DO BAIRRO COMERCIAL DIGITAL

Cláusula 1ª

Objeto a contratar do lote 1 O objeto do presente lote 1 é a aquisição de Serviços de Fornecimento da Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada.

Cláusula 2ª

Objetivos da prestação de serviços A plataforma digital do bairro compreenderá várias componentes, nomeadamente a plataforma de gestão, o website, a aplicação para dispositivos móveis e o Marketplace, de forma robusta e eficiente.

A plataforma de gestão estará sob a responsabilidade do órgão de governação do bairro e permitirá a configuração, gestão, monitorização e supervisão dos conteúdos das plataformas digitais associadas ao bairro (website, marketplace, app, analytics, mupis, beacons e smart parking), acessível através de computador ou de um dispositivo móvel.

Pretende-se que esta seja uma plataforma com um elevado grau de integração e análise da informação do bairro, gerando outputs fiáveis e íntegros para a tomada de decisão, assim como uma promoção integrada do bairro em diversos canais.

(...) Cláusula 5ª

Fases da prestação do serviço A prestação do serviço será assegurada em cinco fases para as quais se definem, neste capítulo, os requisitos mínimos a atingir. (...)

Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica

O ADJUDICATÁRIO assegura que a plataforma digital e suas diversas componentes (website e aplicações móveis e marketplace) estão aptos a serem utilizados ininterruptamente e de acordo com as características e funcionalidades definidas.

A fase de manutenção, suporte e assistência técnica perdurará até 31 de dezembro de 2025.

A partir de 1 de janeiro de 2026, o ADJUDICATÁRIO assegurará a continuidade da manutenção, suporte e assistência técnica, bem como atualizações da plataforma de gestão, website, aplicação móvel e Marketplace (manutenção evolutiva), pelo período mínimo de 5 anos, nos termos constante da sua proposta.

”.(...)”. [cfr. Caderno de Encargos - fls. 23 a 58 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314330) de 10/07/2025 00:00:00].

4. No âmbito do procedimento em apreciação, para o Lote 1, apresentaram proposta diversos concorrentes [cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (004314345) de 10/07/2025 00:00:00].

5. Da proposta da Contrainteressada, B..., Lda., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...) Imagem no original da sentença

(...)». [cfr. fls. 455-491 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314338) de 10/07/2025 00:00:00].

6. Da proposta da Contrainteressada, C..., S.A., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte: «(...)

Imagem no original da sentença

[cfr. fls. 871-970 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (600651 Processo Administrativo "Instrutor" (004314347) de 10/07/2025 00:00:00].

7. Da proposta da Contrainteressada, D..., S.A. para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...) Imagem no original da sentença» (...)”. [cfr. fls. 763-806 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314344) de 10/07/2025 00:00:00].

8. Da proposta da Contrainteressada, F..., Lda., para o Lote 1 consta, entre o seguinte:

«(...) (Imagem no original da sentença)

[cfr. fls. 312-353 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314335) de 10/07/2025 00:00:00].

9. Da proposta da Contrainteressada, I..., S.A., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...) Imagem no original da sentença»

[cfr. fls. 971-1006 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314348) de 10/07/2025 00:00:00].

10. Da proposta da Contrainteressada, E..., Lda., para o lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

(…) Imagem no original da sentença

[cfr. fls. 1007-1039 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314349) de 10/07/2025 00:00:00].

11. Da proposta da Contrainteressada, G..., Lda., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...) Imagem no original da sentença (…)

[cfr. fls. 561-635 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314341) de 10/07/2025 00:00:00].

12. Da proposta da Contrainteressada, H..., S.A., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...) Imagem no original da sentença

[cfr. fls. 636-667 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314342) de 10/07/2025 00:00:00].

13. Da proposta da Autora para o Lote 1, consta, entre o mais, o seguinte:

«Imagem no original da sentença»

[cfr. fls. 492-533 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314339) de 10/07/2025 00:00:00].

14. Em 26/06//2024, o Júri elaborou Relatório Preliminar, constando do mesmo, entre o mais, o seguinte: «(…)

3. Avaliação das propostas

3.1 Documentos que constituem as propostas

Conforme disposto no artigo 8. º do Programa do Procedimento:

“1. A Proposta é constituída pelos documentos previstos no artigo 57º do CCP, designadamente:

a) Documento Europeu Único de Contratação Pública.

b) Proposta de Preço Global, contendo os preços discriminados a nível, pelo menos, de custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica; c)Proposta técnica detalhada, incluindo arquitetura da plataforma, tecnologias utilizadas, cronograma de implementação;

A proposta técnica terá de incluir obrigatoriamente, nos lotes 1 e 2, os prazos para apresentação da prova de conceito (PoC), apresentação de versão de teste e prazo para a implementação, nos termos previstos nas especificações técnicas;

d) Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas;

e) Prazo de garantia de conformidade dos bens e serviços prestados, nos termos do caderno de encargos.

f) Quaisquer outros documentos que o proponente apresente por os considerar indispensáveis aos atributos da Proposta;

g) Facultativamente, o concorrente poderá apresentar referências de projetos similares que tenha implementado.

2. A apresentação dos documentos previstos no número anterior obedece ao disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 57º do CCP."

Com base nisso, o Júri do Procedimento procedeu à análise documental das propostas, tendo decido excluir as abaixo apresentadas por não cumprimento do previsto na: alínea a) do referido artigo 8º do Programa do Procedimento:

Lote 1 e Lote 2 (anexo II)

Imagem no original da sentença

Nos termos do artigo 57.º nº 1, alínea a) e nº6 do Código dos Contratos Públicos, este documento constitui legalmente a proposta, impondo a sua falta e. exclusão da proposta nos termos do artigo 146 n º 2. alínea d) do CCP. alínea d) do relendo artigo 8.º do Programa do Procedimento:

Imagem no original da sentença

Nos termos do artigo 57º n.º1, alínea b) este documento constitui legalmente a proposta e deveria conter atributos das propostas submetidos à concorrência, impondo a sua falta a exclusão da proposta nos termos do artigo 146º, nº2, alínea d) do CCP ou a impossibilidade de avaliação em virtude da forma de apresentação, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea c) do CCP.

3.2 Fatores apresentados nas propostas

Aqui chegados, de acordo com o disposto no artigo 16º do Programa do Procedimento, “adjudicação de cada lote é realizada de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade de Multifator, de acordo com o modelo de avaliação constante do Anexo IV ao presente Programa, que dele faz parte integrante.

Neste sentido, o Júri do Procedimento procedeu à avaliação das propostas abaixo, por aplicação do critério de avaliação, conforme quadro demonstrativo em anexo X ao presente relatório:

Imagem no no original da sentença

4. Conclusão

Assim, nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propõe:

a) Que sejam admitidas as propostas apresentadas pelos concorrentes da qual resulta a seguinte ordenação:

Imagem no original da sentença

b) Que por aplicação do critério de adjudicação previsto no artigo 16 º do Programa do Procedimento, os contratos objeto do presente procedimento de contratação pública sejam adjudicados às propostas apresentadas pelos concorrentes

Imagem no original da sentença

5. Audiência Prévia

Em cumprimente do disposto no artigo 123 º do (TCP. procede-se à notificação de todos os concorrentes, dando-lhes conhecimento do presente Relatório Preliminar, para que, querendo, se possam pronunciar, ao abrigo do direito de audiência prévia, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.

[cfr. Relatório Preliminar a fls. 1042 a 1055 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

15. A Contrainteressada D... pronunciou-se em sede de audiência prévia, [cfr. fls. 10561075 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

16. A Contrainteressada B... pronunciou-se em sede de audiência prévia, [cfr. fls. 1076-1079 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

17. A Contrainteressada I... pronunciou-se em sede de audiência prévia, [cfr. fls. 10801083 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

18. Em 08/10/2024, na sequência das pronúncias em sede de audiência prévia, foi emitido o Relatório Intercalar Final, referente ao Lote 1, no qual o Júri deliberou, admitir e avaliar as propostas das Contrainteressadas B..., Lda., G..., Lda., H..., S.A. e E..., Lda., e propôs a adjudicação à Contrainteressada B..., Lda., resultando das conclusões do relatório o seguinte teor: «(...)

4. Conclusão

Assim, nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propõe:

a) Nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propôs que fossem admitidas as propostas apresentadas pelos concorrentes da qual resultou a ordenação: (anexo VI) Imagem no original da sentença (…)

b) Que, por aplicação do critério de adjudicação previsto no artigo 16.º do Programa do Procedimento, os contratos objeto do presente procedimento de contratação pública sejam adjudicados às propostas apresentadas pelos concorrentes: (anexo V)

Imagem no original da sentença

(...)». [cfr. fls. 1208-1219 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (0043143511 de 10/07/2025 00:00:00].

19. A Contrainteressada C... exerceu audiência prévia, [cfr. fls. 1220-1225 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (600651 Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

20. A Contrainteressada I... exerceu nova audiência prévia, [cfr. fls. 1226-1229 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (600651 Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

21. A Autora exerceu audiência prévia, [cfr. fls. 1230-1245 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

22. Em 17/10/2024, o Júri elaborou “Relatório Final - Lote 1”, constando do mesmo, entre o mais, o seguinte: «(…)

3. Avaliação das propostas

3.1. Documentos que constituem as propostas

Conforme disposto no artigo 8º do Programa do Procedimento:

1. A Proposta é constituída pelos documentos previstos no artigo 57º do CCP, designadamente:

a) Documento Europeu Único de Contratação Pública.

b) Proposta de Preço Global, contendo os preços discriminados a nível, pelo menos, de custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica;

c) Proposta técnica detalhada, incluindo arquitetura da plataforma, tecnologias utilizadas, cronograma de implementação;

d) Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas;

e) Prazo de garantia de conformidade dos bens e serviços prestados, nos termos do caderno de encargos.

f) Quaisquer outros documentos que o proponente apresente por os considerar indispensáveis aos atributos da Proposta;

g) Facultativamente, o concorrente poderá apresentar referências de projetos similares que tenha implementado.

2. A apresentação dos documentos previstos no número anterior obedece ao disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 57.º do CCP.

Lote 1 (anexo II)

Imagem no original da sentença

3.2. Fatores apresentados nas propostas

Aqui chegados, de acordo com o disposto no artigo 16º do Programa do Procedimento, adjudicação de cada lote é realizada de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade de Multifator, de acordo com o modelo de avaliação constante do Anexo IV ao presente Programa, que dele faz parte integrante".

Neste sentido, o Júri do Procedimento procedeu à avaliação das propostas abaixo, por aplicação do critério de avaliação, e face, meramente, aos pronunciamentos ocorridos em audiência prévia, conforme quadro demonstrativo em anexo III ao presente relatório:

«Imagem no original da sentença»

Efetivamente, impõe-se deferir a posição de não exclusão de algumas propostas, que no primeiro relatório preliminar tinham sido excluídas, nomeadamente as das concorrentes “B..., Lda G... Lda H..., Lda.

Tais propostas tinham indicação de exclusão, por não cumprimento do previsto na alínea d) do artigo 8º do Programa do Procedimento Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas.

3.2.1 - B..., Lda

Efetivamente, a proposta deste concorrente não apresenta qualquer preço, na tabela do seu ponto 5.1 - Custo do Projeto; contudo, o concorrente expressamente declara que “considera-se incluído no Preço do Projeto (ponto 5) os custos anuais de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, a partir do dia 1 de janeiro de 2025 e durante 5 anos, até ao limite de 50 horas anuais”

A cláusula 5ª da Parte IV das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos estipula que “A partir de 1 de janeiro de 2026, o ADJUDICATÁRIO assegurará a continuidade da manutenção, suporte e assistência técnica, bem como atualizações da plataforma de gestão, website, aplicação móvel e Marketplace (manutenção evolutiva), pelo período mínimo de 5 anos, nos termos constante da sua proposta ”, (sublinhado nosso).

Assim, a proposta deste concorrente ao considerar incluindo no preço da plataforma o custo com a Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, de oferta, não podendo ser prejudicado por isso. Dito de outra forma, a entidade adjudicante tem assegurada, durante cinco anos, a referida manutenção e sabe que a mesma não terá qualquer custo financeiro para si, estando assim preenchidas e acautelados todos os seus interesses e prerrogativas contratuais, de forma clara, expressa e vinculativa.

Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente B..., Lda.

Em sede de segunda audiência prévia, as concorrentes C..., S.A., A A..., Unipessoal, LDA e I..., S.A., insistiram na exclusão desta proposta.

A C..., S.A. entende que a proposta da B... apresenta um preço anormalmente baixo porque, no seu entender, “corresponde a um valor 41% abaixo do preço base para o Lote 1”. Efetivamente o preço base do lote 1 é de 238.000,00€ e o preço apresentado pela concorrente B..., €140.491,40, corresponderá a cerca de 59% deste valor (ou seja, estando cerca de 41% abaixo do preço base).

Acontece que o programa do procedimento optou por não fixar qualquer valor para “preço anormalmente baixo”, seja em valor fixo, seja em percentagem por referência ao preço base. Ora, a atual redação do artigo 71º do Código dos Contratos Públicos, pelo menos de 2018, já não exigi a definição de preço anormalmente baixo ; sendo certo que, quando definiu, fixou como “referência” a percentagem de 50% do preço base para a generalidade dos contratos (tendo apenas as empreitadas de obras públicas como referência 40%).

Por outro lado, apesar da ausência de referência de preço anormalmente baixo no programa do procedimento, certo é que, não se demonstra (em rigor nem é concretamente alegado) que o preço concretamente apresentado pela concorrente possa “revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato, nos termos do artigo 71º do CCP (sublinhado nosso).

Em rigor, demonstra-se sim que o preço apresentado pela concorrente está em linha com os valores do mercado, na medida em que os preços apresentados pelas 13 (!) propostas oscilaram entre 118.820,00€ e 214.200,00€; sendo certo, que o preço da própria reclamante tem um diferencial de apenas cerca de 8.000,00 € face à proposta cuja exclusão solicita...

Já a concorrente a A..., Lda insiste na consideração que os concorrentes não podem deixar de apresentar preço para o Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, após 1 de janeiro de 2026; entende a reclamante que não se pode considerar o preço 0,00€ (ou oferta), nem sequer preços mais simbólicos “como 0,00€, 0,01 €, 1 €, 50 € ou 100 €”. Ora, tal questão já tinha sido apreciada supra e no anterior relatório; há apenas a acrescentar que não se vislumbra que a “oferta”, “preço 0,00€” ou um preço simbólico, durante um período limitado (cinco anos!), para Suporte, Manutenção e Assistência Técnica de um produto ou serviço adquirido (que tem o preço de cerca de dezenas de milhares de euros) viole regras de mercados, concorrência ou seja uma prática desleal e insustentável ...na verdade, não só é bastante comum (veja-se, por exemplo, as ofertas de manutenção e assistência nos automóveis, que por vezes atingem 7, 9 e 12 anos ...), como mais não é do que uma extensão da sua garantia legal. Aliás, certos produtos premium até publicitam e garantem assistências e garantias vitalícias; em suma, nada de anti concorrencial, ou sequer de inovador ou anormal se pode deduzir com a apresentação de preço “0,00€” ou preço simbólico para uma Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, de duração limitada, a um produto que irá custar ao adquirente, in casu, €140.491,40.

É certo que, os concorrentes, nos termos das peças do procedimentos, não eram obrigados a oferecer esse Suporte, Manutenção e Assistência Técnica de forma gratuita ou simbólica (evitando-se assim, e bem, à partida uma redução do universo de interessados no concurso), mas não só os concorrentes que “ofereceram” não devem ser penalizados (como pretende a reclamante, com a sua exclusão), como devem ser valorizados, em sede de critério de adjudicação, como devem ser valorizados, em sede de critério de adjudicação, porque efetivamente apresentam, nessa medida, propostas economicamente mais vantajosas.

Por último, a I..., S.A. volta a insistir que o facto de os vários concorrentes, onde se inclui a “B...” não constar da lista de parceiros oficiais da “J...” é causa de exclusão das propostas, por não demonstrarem que possam cumprir com a Cláusula 3.3 da Parte IV do Caderno de Encargos Especificações Técnicas um dos requisitos técnicos obrigatórios do Marketpiace é a possibilidade de este “possibilitar divulgar em outros marketpiaces reconhecidos internacionalmente, nomeadamente J... e K...”. Note-se desde logo que, consultando a dita lista, também não se vislumbra que a própria reclamante “NOS” conste da mesma ... o que não quer dizer que não tenha essa capacidade, mas tão só que trata-se de uma lista dinâmica e de mera referência, que apenas serve de “plataforma” de reencaminhamento para serviços de reserva que já estão a funcionar para o público (ora, no caso concreto, seria a próprio “Bairro Digital de Ponta Delgada” que num futuro poderá lá constar da lista e não o “fornecedor” da plataforma.

Por outro lado, estamos sempre a discutir obrigações em sede de execução do contrato, que os concorrentes assumiram e expressamente declaram que irão cumprir; não sendo legitimo, nem legal, nesta fase pré-contratual, ao júri, efetuar um juízo de prognose negativa, assumindo que os concorrentes não vão cumprir com uma obrigação contratual futura. O júri limita-se a analisar as propostas apresentadas e se os concorrentes declaram que irão cumprir, tal vincula-os e os responsabiliza contratualmente e será nesta sede que terão de ser aferida eventuais (in)cumprimentos contratuais.

Não se ignora que o júri, de forma zelosa, solicitou esclarecimentos e evidências das propostas, que alguns concorrentes acederam prestar e outros não contudo, a não resposta, ou resposta incompleta a tais pedidos, não pode fundamentar a exclusão das respetivas propostas, na medida em que as mesmas apresentaram os documentos exigidos no programa do procedimento e não apresentaram, no seu conteúdo material, termos ou condições que violem o disposto nas peças do procedimento.

3.2.2- G..., Unipessoal, Lda.

Em coerência com o ponto anterior e apesar do concorrente não se ter pronunciado sobre o relatório preliminar, também este expressamente declara no ponto 6.4 da sua proposta “consideram-se incluídos no Preço do Projeto apresentado no ponto 6.1., os custos anuais de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, a partir do dia 1 de janeiro de 2025 e durante 5 anos, até ao limite de 50 horas anuais”

Assim, de igual forma, a proposta deste concorrente ao considerar incluindo no preço da plataforma o custo com a Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, está a estipular um preço de 0,00€ ou de oferta, não podendo ser prejudicado por isso. Dito de outra forma, a entidade adjudicante tem assegurada, durante cinco anos, a referida manutenção e sabe que a mesma não terá qualquer custo financeiro para si, estando assim preenchidas e acautelados todos os seus interesses e prerrogativas contratuais, de forma clara, expressa e vinculativa.

Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente G..., Unipessoal Lda.

3.2.3- H...

Em coerência com os pontos anteriores e apesar do concorrente não se ter pronunciado sobre o relatório preliminar, também este expressamente declara no ponto 5 da sua proposta “O custo Global do Projeto apresentado no ponto 7 desta proposta, pressupõe a oferta do suporte, manutenção e assistência técnica para os cinco anos seguintes (2026 a 2030), período em que serão oferecidas 50 horas anuais para a manutenção das plataformas”.

Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente H....

3.2.5- E..., Lda

Em coerência com os pontos anteriores e apesar do concorrente não se ter pronunciado sobre o relatório preliminar, também este expressamente declara na sua proposta de preço global “Custo anual do Suporte, manutenção e Assistência Técnica, incluindo manutenção evolutiva após 1 de Janeiro de 2026: O custo hora de Suporte, manutenção e Assistência Técnica, incluindo manutenção evolutiva é 0€, tendo por referência uma bolsa de 50 horas, a partir de 01 de Janeiro de 2006 e pelo prazo de 5 anos”.

Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente E..., Lda.

4. Conclusão

Assim, nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propõe:

a) Nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propôs que fossem admitidas as propostas apresentadas pelos concorrentes da qual resultou a ordenação: (anexo VI)

Imagem no original da sentença

b) Que, por aplicação do critério de adjudicação previsto no artigo 16 º do Programa do Procedimento, os contratos objeto do presente procedimento de contratação pública sejam adjudicados às propostas apresentadas pelos concorrentes: (anexo V)

«Imagem no original da sentença»

(...)». [cfr. fls. 1246-1261 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

23. Em 08/11/2024 a Autora foi notificada da decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada B..., Lda quanto ao Lote 1 [facto não controvertido]»

Inexistem factos não provados com relevância para a decisão a proferir.

A matéria de facto dada como assente nos presentes autos foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida segundo as várias soluções plausíveis das questões de direito.

A convicção do Tribunal para a determinação da matéria de facto resultou da análise crítica e ponderada de todos os meios de prova conjugados entre si e valorados na sua globalidade à luz das regras de experiência comum, em conformidade com o disposto no artigo 94.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A formação da nossa convicção para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados teve por base os documentos juntos aos autos pelas partes e os constantes do processo administrativo, designadamente os documentos que constituem o procedimento pré-contratual, os quais não foram impugnados, e ainda a posição assumida pelas partes nos articulados.»

Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, importa aditar o probatório nos termos seguintes, para melhor compreensão das questões a decidir:

«24. Estipulou-se no caderno de encargos, cláusula 5.ª das especificações técnicas, designadamente que:

« Fases da prestação do serviço

A prestação do serviço será assegurada em cinco fases para as quais se definem, neste capítulo, os requisitos mínimos a atingir. (…)

Fase de Preparação (…)

Fase de Proof of Concept PoC (…)

Fase de apresentação de versão de teste (…)

Fase de implementação e entrada em produção

Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica

A fase de manutenção, suporte e assistência técnica perdurará até 31 de dezembro de 2025.

25. A proposta apresentada pela autora para a manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026, teve o seguinte teor:

«MANUTENÇÃO E ASSISTÊNCIA TÉCNICA APÓS 1 JANEIRO DE 2026

A firma A..., Unipessoal, Lda. Com sede na ..., 27A ... ... com o NIPC:...87, depois de ter tomado conhecimento do objeto do procedimento de "Lote 1 - Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada" - Com o número de referência interna: CP1/1/2024, publicado no Diário da Republica, Anúncio de procedimento n.º 9975/2024, obriga-se a prestar os serviços nos termos e nas condições estabelecidas nas peças do procedimento e a garantir um custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, pelo preço de € 2.000,00 (dois mil euros) para uma bolsa de 50 horas anuais. Cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor.»;

26. Dá-se por reproduzido o teor do anexo VI ao relatório intercalar final do lote 1, do qual consta a avaliação das propostas por aplicação do critério de adjudicação, designadamente na parte correspondente à classificação das propostas apresentadas pela autora e pela contrainteressada: «Imagem no original do acórdão» ***

III.B. DE DIREITO

4. A presente ação de contencioso pré-contratual foi instaurada no âmbito do concurso público promovido pela Entidade Demandada para o « Fornecimento de Plataforma Informática para a Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada, Plataforma Digital de Gestão Logística e Smart Lockers », procedimento destinado à celebração de três contratos, nos termos do artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do Programa do Procedimento (PP) - cfr. ponto 2 da matéria de facto assente.

5. O litígio submetido à apreciação deste Supremo Tribunal Administrativo incide apenas sobre a legalidade da adjudicação efetuada no âmbito do Lote 1 do referido procedimento concursal, respeitante ao fornecimento de uma plataforma informática destinada à gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada.

6. Cumpre apreciar, em primeiro lugar, se as propostas apresentadas pelas concorrentes B..., Lda., G..., Lda., e H..., S.A., incorriam em alguma das causas de exclusão previstas no artigo 70.º, n.º 2, do CCP, seja por alegada falta de apresentação do atributo relativo ao custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026, seja por impossibilidade da respetiva avaliação.

6.1.Em segundo lugar, importa aferir se o modelo de avaliação aprovado pela entidade adjudicante respeita os parâmetros legais decorrentes dos artigos 74.º e 75.º do CCP e os princípios estruturantes da contratação pública ou se, pelo contrário, se revela inadequado à determinação da proposta economicamente mais vantajosa.

7. Conforme resulta do relatório antecedente, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada julgou a ação totalmente improcedente, por considerar que as propostas controvertidas continham os elementos exigidos pelas peças do procedimento e que o modelo de avaliação aprovado se situava dentro da margem de conformação reconhecida à entidade adjudicante pelo CCP.

8. Diversamente, o Tribunal Central Administrativo Sul, na sequência da apelação interposta pela Autora, revogou parcialmente a sentença recorrida e julgou a ação parcialmente procedente.

8.1.Para o efeito, entendeu, desde logo, que as propostas apresentadas pelas concorrentes B..., Lda., G..., Lda., e H..., S.A., deveriam ter sido excluídas por não autonomizarem o custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica exigido pelo artigo 8.º, n.º 1, alínea d), do Programa do Procedimento.

8.2.Considerou ainda que o modelo de avaliação aprovado pela entidade adjudicante violava os artigos 74.º e 75.º do CCP, bem como o princípio da adequação.

8.3.Por último, concluiu que a ilegalidade identificada não consentia a mera eliminação do fator considerado inválido, seguida da reavaliação das propostas, impondo antes a anulação do ato de adjudicação.

9. Inconformadas, quer a Autora quer a Entidade Demandada interpuseram recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA.

10. Na revista por si interposta, a Autora sustenta, em síntese, que, uma vez reconhecida a ilegalidade parcial do modelo de avaliação, deveria o Tribunal recorrido ter procedido à respetiva redução à legalidade, aproveitando os atos procedimentais validamente praticados e ordenando a reclassificação das propostas, com a consequente adjudicação a seu favor.

11. Já a Entidade Demandada sustenta que as propostas em causa continham o atributo relativo ao custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026, exigido pelo artigo 8.º, n.º 1, alínea d), do Programa do Procedimento, inexistindo, por isso, fundamento legal para a respetiva exclusão.

11.1.Defende, ainda, que o modelo de avaliação constante das peças do procedimento respeitava os limites decorrentes dos artigos 74.º e 75.º do CCP e o princípio da adequação, não padecendo das ilegalidades que lhe foram imputadas pelo acórdão recorrido.

12. Delimitado o objeto da presente revista pelo Acórdão da Formação a que se refere o artigo 150.º do CPTA que admitiu o recurso, e como já resulta do que antecede, recorda-se que estão em apreciação as seguintes questões:

a) Saber se as propostas apresentadas pelas concorrentes B..., Lda., G..., Lda., e H..., S.A., ao declararem que o custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026 se encontrava incluído no preço global da proposta ou seria assegurado sem encargos adicionais para a entidade adjudicante, deviam ser excluídas por falta de apresentação do correspondente atributo ou por impossibilidade da respetiva avaliação, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, e 70.º, n.º 2, alíneas a) e c), do CCP;

b) Saber se o modelo de avaliação das propostas constante das peças do procedimento, ao autonomizar como fator de avaliação o custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026, viola os artigos 74.º e 75.º do CCP e o princípio da adequação;

c) Determinar, em função da solução conferida às questões precedentes, quais as respetivas consequências jurídicas relativamente aos atos praticados no procedimento, designadamente quanto à validade da adjudicação e à possibilidade de aproveitamento dos atos procedimentais entretanto praticados. b.1. Breve enquadramento normativo e jurisprudencial

13. A resolução das questões submetidas a julgamento pressupõe a interpretação conjugada das peças do procedimento e dos preceitos do CCP que disciplinam: (i)a noção de proposta e os documentos que a integram; (ii) os fundamentos da respetiva exclusão; (iii) o critério de adjudicação e (iv) e os parâmetros a que deve obedecer o modelo de avaliação das propostas.

14. No que respeita às peças do procedimento, importa começar por recordar que o artigo 16.º, n.º 1, do Programa do Procedimento estabelecia:

« A adjudicação de cada lote é realizada de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade multifator, de acordo com o modelo de avaliação constante do Anexo IV ao presente Programa, que dele faz parte integrante. »

14.1.1.Por sua vez, o modelo de avaliação constante do Anexo IV atribuía relevância autónoma, entre outros fatores, ao custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica a prestar após 1 de janeiro de 2026.

14.1.2. O artigo 8.º do Programa do Procedimento exigia a apresentação de:

«(...) b) proposta de preço global, contendo os preços discriminados, pelo menos, ao nível dos custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica»; e ainda:

«(...) d) custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços no consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas.»

14.2. Quanto ao CCP, dispõe o artigo 56.º: «

1 - A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.

2 - Para efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. »

14.2.1.Por sua vez, estabelece o artigo 57.º, n.º 1:

«1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos: (...)

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; (...).»

14.2.2.E determina o artigo 70.º, n.º 2:

«São excluídas as propostas cuja análise revele:

a) Que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º; (...)

c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos.»

14.2.3. Assume particular relevo, no caso vertente, o conceito de «atributo da proposta» consagrado no artigo 56.º, n.º 2, do CCP, porquanto uma das questões centrais do litígio consiste em determinar se as referidas concorrentes apresentaram, ou não, o atributo correspondente ao custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026.

14.2.4. Assumem igualmente relevo, para a apreciação da segunda questão suscitada na presente revista, os artigos 74.º, 75.º e 139.º do CCP.

14.2.5.Nos termos do artigo 74.º, n.º 1, a adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, podendo esta ser determinada através da modalidade multifactor, densificada por um conjunto de fatores e eventuais subfactores correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar.

14.2.6. Por sua vez, o artigo 75.º exige que os fatores e subfactores de avaliação estejam ligados ao objeto do contrato e sejam aptos a identificar a proposta economicamente mais vantajosa.

14.2.7. Finalmente, o artigo 139.º estabelece os requisitos a que deve obedecer o modelo de avaliação das propostas, impondo a definição prévia dos fatores e subfactores de avaliação, das respetivas ponderações e das regras de atribuição das pontuações.

14.3. A interpretação dos referidos preceitos não pode deixar de ser realizada à luz dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento dos concorrentes, da transparência, da proporcionalidade e da estabilidade das regras procedimentais, que enformam todo o regime da contratação pública.

14.3.1. A jurisprudência nacional e europeia tem afirmado de forma constante que a exclusão de propostas apenas pode ter lugar quando se verifique, de modo claro e inequívoco, algum dos fundamentos legal ou procedimentalmente previstos, em observância dos princípios da concorrência, da igualdade, da transparência e da proporcionalidade.

14.3.2. Neste sentido se pronunciou o Tribunal de Justiça da União Europeia, designadamente nos Acórdãos Cartiera dell'Adda , de 6 de novembro de 2014 (Processo C-42/13), e Archus e Gama , de 11 de maio de 2017 (Processo C-131/16).

14.3.3. Também a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo de forma constante que a proposta apresentada num procedimento de contratação pública consubstancia uma declaração negocial receptícia, sujeita às regras gerais de interpretação constantes dos artigos 236.º e seguintes do Código Civil.

14.3.4.Assim se afirmou, entre outros, no Acórdão de 7 de janeiro de 2016, Processo n.º 01021/15, bem como no Acórdão proferido no Processo n.º 01635/23.9BEPRT, cujo sumário refere: «

I - A apresentação irregular de um documento facultativo (...) não determina a exclusão da proposta.

II - Uma proposta consubstancia uma declaração negocial sujeita a tarefa hermenêutica (...), sendo aplicáveis os critérios previstos nos artigos 236.º e seguintes do Código Civil. »

14.4. É à luz deste enquadramento normativo e jurisprudencial que deverão ser apreciadas as questões suscitadas na presente revista. * b.2. Da alegada verificação das causas de exclusão previstas no artigo 70.º, n.º 2, alíneas a) e c), do CCP.

15. O TCAS entendeu que as propostas apresentadas pelas concorrentes B..., Lda., G..., Lda., e H..., S.A., deveriam ter sido excluídas por não indicarem autonomamente o custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica a prestar após 1 de janeiro de 2026, exigido pelo artigo 8.º, n.º 1, alínea d), do Programa do Procedimento.

15.1. Considerou-se no acórdão recorrido que a circunstância de aquelas concorrentes terem declarado que tais serviços se encontravam incluídos no preço global da proposta não permitia dar por satisfeito aquele requisito procedimental, verificando-se, por essa razão, a causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP.

15.2. Pode ler-se, a este propósito, no acórdão recorrido:

«No caso das propostas apresentadas pelas contrainteressadas o que sucedeu é que esse custo foi incluído, ou diluído, no preço que apresentaram para o projeto, como expressamente referiram nas propostas, ao invés de terem procedido à sua identificação separadamente daquele, nos termos prescritos pelas peças do procedimento.

A omissão da sua indicação e do documento correspondente integra a causa de exclusão das propostas prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pois corresponde à falta de apresentação de um dos atributos e do documento que o contém, nos termos do disposto no artigo 57.º, n.º 1, do CCP.»

16.Não se acompanha, todavia, este entendimento.

17. Com efeito, o artigo 8.º, n.º 1, alínea d), do Programa do Procedimento exigia a indicação do « custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026 », pelo que, a questão consiste, assim, em determinar se as declarações constantes das propostas das referidas concorrentes traduzem efetivamente a omissão daquele atributo ou se, ao invés, consubstanciam uma forma legítima de definição do respetivo conteúdo.

18. Resulta da matéria de facto assente, designadamente dos pontos 5, 11 e 12 do probatório, que:

i) a concorrente B... declarou que os custos anuais de suporte, manutenção e assistência técnica se encontravam incluídos no preço do projeto, durante cinco anos e até ao limite de cinquenta horas anuais;

ii) a concorrente G... formulou declaração substancialmente idêntica;

iii) a concorrente H... declarou que o preço global proposto compreendia igualmente a prestação daqueles serviços durante o período de 2026 a 2030, incluindo cinquenta horas anuais de manutenção.

18.1. Assim, para qualquer interprete colocado na situação em que se encontrava a Entidade adjudicante era claro que as três concorrentes se pronunciaram expressamente sobre os serviços de suporte, manutenção e assistência técnica posteriores a 1 de janeiro de 2026, definindo as condições da sua prestação e o conteúdo das correspondentes obrigações contratuais.

19. Nestas circunstâncias, não é possível concluir pela omissão do atributo exigido pelas peças do procedimento.

19.1. A este respeito importa ter presente que o atributo submetido à concorrência respeitava ao conteúdo da prestação contratual oferecida à entidade adjudicante e não à estrutura interna de custos adotada por cada concorrente para efeitos de formação do respetivo preço.

19.1. O que releva para efeitos procedimentais é a identificação do encargo que recairá sobre a entidade adjudicante relativamente aos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica a prestar após 1 de janeiro de 2026, e em relação a isso, extrai-se das propostas em apreciação, de forma inequívoca, que esses concretos serviços seriam assegurados pelas concorrentes em causa sem qualquer remuneração autónoma adicional.

20. A circunstância de determinados concorrentes terem optado por repercutir no preço global da proposta os custos associados a essas prestações não equivale à omissão do atributo correspondente.

20.1.Na verdade, uma coisa é o custo económico suportado pelo operador económico na execução do contrato e, outra, bem distinta, é o preço contratualmente exigido à entidade adjudicante em contrapartida dessa prestação.

20.2. As concorrentes, ao declararem que os serviços de suporte, manutenção e assistência técnica se encontravam incluídos no preço global apresentado, não afirmaram que inexistiam custos associados à respetiva execução, tendo-se limitado a assumir contratualmente essas prestações sem exigir qualquer remuneração adicional específica.

20.3.Nessa medida, e na perspetiva da entidade adjudicante, tais declarações equivalem, para efeitos da relação contratual proposta, à fixação de um encargo autónomo nulo para a entidade adjudicante.

21. Esta conclusão encontra, aliás, apoio na apreciação efetuada pelo próprio júri do procedimento.

21.1.Relativamente à proposta apresentada pela adjudicatária B..., considerou aquele órgão que: « A entidade adjudicante tem assegurada, durante cinco anos, a referida manutenção e sabe que a mesma não terá qualquer custo financeiro para si, estando assim preenchidas e acauteladas todos os seus interesses e prerrogativas contratuais, de forma clara, expressa e vinculativa. »

21.2.Considerações substancialmente idênticas foram formuladas relativamente às propostas da G... e da H....

21.3.Embora tais apreciações não vinculem o Tribunal, não deixam de revestir relevância interpretativa, na medida em que evidenciam que a própria entidade adjudicante compreendeu o alcance das declarações prestadas e considerou suficientemente definido o conteúdo das obrigações assumidas pelos concorrentes.

22. Torna-se, por isso, necessário distinguir entre a ausência de um atributo e a definição do seu conteúdo.

22.1.O artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP sanciona a falta de apresentação de atributos submetidos à concorrência, mas não sanciona a circunstância de o concorrente definir determinado atributo mediante uma solução económica especialmente favorável para a entidade adjudicante.

22.2.A interpretação acolhida pelo acórdão recorrido acaba por aproximar indevidamente estes dois planos, reconduzindo à figura da omissão situações em que os concorrentes se pronunciaram efetivamente sobre o atributo exigido, ainda que através de uma solução económica diversa daquela que aquele Tribunal considerou adequada.

23. Acresce que a interpretação das propostas concursais deve efetuar-se de acordo com os critérios gerais aplicáveis às declarações negociais.

23.1.À luz do princípio da impressão do destinatário, consagrado no artigo 236.º do Código Civil, a declaração deve valer com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do destinatário real, lhe atribuiria.

23.2.Ora, um destinatário normal colocado na posição da entidade adjudicante compreenderia necessariamente, reitera-se, que as concorrentes assumiam a prestação dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica sem qualquer pagamento autónomo posterior.

23.3. As declarações constantes das respetivas propostas apresentam, com efeito, um sentido objetivo, claro e inequívoco, incompatível com a conclusão de que o atributo exigido não foi apresentado.

23.4.A exigência constante das peças do procedimento relativa à indicação do custo anual daqueles serviços mostra-se satisfeita quando o concorrente declara expressamente que tais prestações se encontram incluídas no preço global da proposta ou serão asseguradas sem qualquer encargo autónomo para a entidade adjudicante, definindo dessa forma o conteúdo da obrigação contratual assumida.

23.5.Nessa situação, a proposta contém o atributo relativo a esse aspeto da execução do contrato, não se verificando a causa de exclusão prevista nos artigos 57.º, n.º 1, alínea b), e 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP.

24. Também não ocorre a causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea c), do CCP.

24.1.A impossibilidade de avaliação pressupõe que a forma de apresentação do atributo impeça objetivamente a sua apreciação à luz do modelo de avaliação fixado nas peças do procedimento.

24.2.Ora, as propostas em causa permitiam apreender, sem qualquer margem para dúvida, que os serviços de suporte, manutenção e assistência técnica seriam prestados sem custos adicionais para a entidade adjudicante.

24.3.O respetivo conteúdo económico era, por isso, perfeitamente cognoscível, comparável e suscetível de valoração segundo o modelo de avaliação definido para o procedimento.

24.4.Com efeito, daquelas declarações resultava necessariamente que o valor a considerar para efeitos de avaliação daquela componente correspondia à inexistência de qualquer encargo autónomo para a entidade adjudicante.

24.5.Não ocorre, assim, a causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea c), do CCP quando a proposta permite determinar objetivamente, como sucede no caso dos autos, o regime económico da prestação em causa e o correspondente encargo para a entidade adjudicante.

25. A solução acolhida pelo acórdão recorrido assenta, em última análise, numa leitura excessivamente formalista dos artigos 57.º e 70.º do CCP.

25.1.A finalidade destas disposições consiste em assegurar que as propostas contenham os elementos necessários à definição da futura relação contratual e à comparação objetiva das soluções apresentadas pelos concorrentes. Não visa excluir propostas que satisfazem substancialmente as exigências procedimentais apenas porque adotam uma determinada técnica de formação do preço ou uma formulação diversa daquela que o intérprete considera mais adequada.

25.2.Sendo as causas de exclusão de aplicação estrita, não podem as mesmas ser ampliadas mediante a imposição de exigências formais desprovidas de suporte inequívoco na lei ou nas peças do procedimento.

25.3. Impõe-se, por conseguinte, concluir que as propostas apresentadas pelas concorrentes B..., Lda., G..., Lda., e H..., S.A., continham o atributo relativo ao custo anual dos serviços de suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026.

26.Não se verifica, por isso, qualquer das causas de exclusão previstas no artigo 70.º, n.º 2, alíneas a) e c), do CCP, pelo que procede o invocado fundamento de recurso. * b.3. Da alegada ilegalidade do modelo de avaliação das propostas

27. Cumpre agora apreciar a questão relativa à alegada ilegalidade do modelo de avaliação das propostas adotado pela entidade adjudicante.

27.1.Recorde-se que, nos termos do artigo 74.º, n.º 1, alínea a), do CCP, a adjudicação pode efetuar-se segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifactor, sendo este densificado através de fatores e eventuais subfactores correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato.

27.2.Quando seja adotada tal modalidade, deve ser elaborado um modelo de avaliação das propostas, nos termos do artigo 139.º do CCP, com indicação dos fatores e eventuais subfactores de avaliação, das respetivas ponderações e das regras de atribuição das pontuações.

27.3.Por sua vez, o artigo 75.º do CCP exige que os fatores e subfactores utilizados estejam ligados ao objeto do contrato e sejam aptos a permitir a identificação da proposta economicamente mais vantajosa, não podendo, em regra, respeitar, direta ou indiretamente, a qualidades ou características próprias dos concorrentes.

27.4. Como é consabido, o modelo de avaliação constitui o instrumento através do qual a entidade adjudicante concretiza o critério de adjudicação previamente escolhido, permitindo a comparação objetiva, transparente e não discriminatória das propostas apresentadas.

27.5.A sua disciplina encontra fundamento nos princípios da igualdade, da concorrência, da transparência e da imparcialidade, assegurando que os concorrentes conheçam antecipadamente os critérios de apreciação das propostas e o modo como os mesmos serão aplicados.

28.Como se assinala no próprio preâmbulo do CCP, os fatores e eventuais subfactores que densificam o critério de adjudicação constituem elemento central da metodologia de avaliação das propostas, assumindo relevo determinante quer para os concorrentes, que conformam as respetivas propostas em função desses parâmetros, quer para a entidade adjudicante, a quem compete identificar, à sua luz, a proposta economicamente mais vantajosa.

29. Importa, contudo, recordar que a definição dos fatores de avaliação e da respetiva ponderação integra a margem de conformação reconhecida à entidade adjudicante na estruturação do procedimento pré-contratual.

29.1.Com efeito, o CCP não estabelece qualquer modelo uniforme de avaliação nem impõe uma hierarquia predeterminada entre os diversos aspetos da execução contratual suscetíveis de serem submetidos à concorrência.

29.2.A entidade adjudicante dispõe, por isso, de um espaço de conformação próprio, limitado pelos parâmetros legais aplicáveis e pelos princípios gerais da contratação pública.

29.3.Não compete, por conseguinte, ao tribunal substituir a ponderação efetuada pela entidade adjudicante por aquela que reputaria mais adequada, eficiente ou conveniente, sob pena de transitar do plano da legalidade para o domínio da oportunidade ou conveniência administrativa, reservado à Administração.

30. Consequentemente, o controlo jurisdicional exercido nesta matéria não se destina a substituir o juízo técnico ou valorativo da entidade adjudicante pelo juízo que o tribunal considere mais adequado.

30.1.Ao tribunal compete apenas verificar se os fatores escolhidos apresentam ligação ao objeto do contrato e se a estrutura global do modelo de avaliação se mantém dentro dos limites da racionalidade, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público.

30.2.Sem prejuízo do integral controlo jurisdicional da conformidade do modelo de avaliação com os artigos 74.º e 75.º do CCP, a apreciação da adequação dos fatores e das respetivas ponderações move-se numa área em que a entidade adjudicante beneficia de uma relevante margem de conformação, apenas sindicável quando se revele objetivamente inadequada, arbitrária ou manifestamente desrazoável.

31. No caso dos autos, a entidade adjudicante adotou o critério da proposta economicamente mais vantajosa, avaliando as propostas com base nos seguintes fatores:

i) preço;

ii) prazo para apresentação da prova de conceito;

iii) prazo para apresentação de versão de teste;

iv) prazo para implementação;

v) custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026;

vi) prazo de garantia.

31.1.Resulta ainda do modelo de avaliação constante do Anexo IV ao Programa do Procedimento que os fatores «preço» e «custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026» foram ambos ponderados com o coeficiente de 20%.

32. O Tribunal recorrido considerou que a repartição dos fatores relativos aos custos entre o «preço global» e o «custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026», ambos ponderados em 20%, conduzia a uma sobrevalorização não justificada desta última componente.

32.1.Entendeu, em particular, que o montante de referência de € 2.500 previsto para os serviços de manutenção após 2026 representava apenas uma reduzida parcela do valor global do contrato quando comparado com o preço base de € 238.000, pelo que a atribuição da mesma ponderação classificativa a ambas as componentes se revelava incompatível com a finalidade de identificação da proposta economicamente mais vantajosa.

32.2.Nessa medida, concluiu pela violação dos artigos 74.º e 75.º do CCP e do princípio da adequação.

32.3.Importa, contudo, notar que a questão submetida à apreciação deste Tribunal não consiste em determinar se o modelo de avaliação adotado era o mais adequado entre todas as soluções abstratamente concebíveis, mas apenas em aferir se a solução efetivamente acolhida pela entidade adjudicante ultrapassa os limites impostos pelo ordenamento jurídico ao exercício do respetivo poder de conformação procedimental.

32.4.Também neste segmento não se acompanha o acórdão recorrido

33. Desde logo, não se vislumbra qualquer desconexão entre o fator controvertido e o objeto do contrato.

33.1.Pelo contrário, as peças do procedimento previam expressamente que o adjudicatário assegurasse os serviços de suporte, manutenção, assistência técnica e manutenção evolutiva da plataforma durante um período mínimo de cinco anos após 1 de janeiro de 2026.

33.2.Estamos, portanto, perante uma prestação diretamente compreendida no objeto contratual e funcionalmente indispensável ao adequado funcionamento da solução tecnológica a fornecer.

33.3.Nestas circunstâncias, não oferece dúvida que o fator relativo ao custo anual de suporte, manutenção e assistência técnica satisfaz plenamente a exigência de conexão com o objeto do contrato prevista no artigo 75.º do CCP.

34. Acresce que a relevância atribuída à componente relativa ao suporte, manutenção e assistência técnica não pode ser apreciada exclusivamente por referência ao preço inicial de aquisição.

34.1.É geralmente reconhecido designadamente na contratação de soluções tecnológicas complexas, que o custo efetivamente suportado pela entidade adjudicante não se esgota no investimento inicial, abrangendo igualmente os encargos associados à manutenção corretiva, adaptativa e evolutiva, ao suporte técnico permanente, às atualizações de segurança e às adaptações tecnológicas exigidas ao longo da vida útil da solução implementada.

34.2.Foi precisamente o reconhecimento desta realidade económica que levou o legislador europeu a acolher expressamente a metodologia dos custos do ciclo de vida ( life-cycle costing).

34.3. Nesse sentido, o Considerando 96 da Diretiva 2014/24/UE refere que a noção de custos do ciclo de vida abrange os custos suportados ao longo do ciclo de vida das obras, fornecimentos ou serviços, incluindo designadamente os custos de utilização e manutenção.

34.4. Por sua vez, o artigo 68.º da mesma Diretiva prevê expressamente que os custos do ciclo de vida podem compreender os custos de aquisição, utilização e manutenção suportados pela entidade adjudicante.

34.5.Não resulta, assim, da disciplina europeia da contratação pública qualquer presunção de menor relevância dos custos de manutenção relativamente aos custos iniciais de aquisição. Antes se reconhece que ambas as componentes podem concorrer para a determinação do custo global da solução contratada.

35. Compreende-se, assim, a opção da entidade adjudicante em autonomizar o fator relativo ao custo anual da manutenção e assistência técnica.

36.Conforme resulta dos autos, o próprio júri do procedimento justificou essa opção com a necessidade de evitar situações em que preços iniciais artificialmente reduzidos viessem posteriormente a ser compensados através da cobrança de valores elevados pelos serviços de suporte e manutenção.

Trata-se de uma preocupação inteiramente legítima e objetivamente relacionada com a proteção dos interesses financeiros da entidade adjudicante.

37. Também não se acompanha o entendimento segundo o qual a atribuição de igual ponderação aos fatores «preço» e «custo anual de manutenção» traduziria, por si só, uma violação do princípio da adequação.

37.1.Com efeito, o facto de duas componentes económicas apresentarem peso financeiro potencialmente distinto não implica necessariamente que devam receber ponderações classificativas proporcionais.

37.2. O CCP não impõe qualquer correspondência necessária ou proporcionalidade matemática entre a expressão económica de determinado aspeto da execução do contrato e a ponderação classificativa que lhe seja atribuída no modelo de avaliação.

37.3. O que a lei exige é que o fator apresente conexão com o objeto do contrato e seja apto a contribuir para a identificação da proposta economicamente mais vantajosa, deixando à entidade adjudicante a definição da relevância relativa que entende atribuir aos diversos aspetos submetidos à concorrência.

38. A realidade concursal evidencia, aliás, que a manutenção e assistência técnica estavam longe de constituir uma componente economicamente irrelevante. Com efeito, resulta da matéria de facto assente que uma das propostas apresentadas no procedimento, a da NOS, contemplava, para o Lote 1, os montantes de € 120.203,13 para «Custos de Produção», € 49.122,82 para «Licenciamento e suporte», € 30.574,05 para «Manutenção e assistência técnica» e € 100,00 para «Custo Anual de Suporte», apresentando um valor total de € 199.900,00.

38.1. Estes valores revelam que, pelo menos na economia de uma das propostas apresentadas, a componente relativa à manutenção e assistência técnica assumia assinalável relevância.

Tal circunstância demonstra que a importância económica dessa componente dependia das soluções concretamente apresentadas pelos concorrentes, não podendo afirmar-se, com base nos elementos constantes dos autos, que se tratava necessariamente de uma prestação acessória ou de reduzido impacto económico.

38.2. O exemplo referido evidencia, assim, que a premissa subjacente ao raciocínio do acórdão recorrido - segundo a qual os encargos associados à manutenção representariam necessariamente uma parcela economicamente diminuta do contrato - não encontra confirmação inequívoca nos elementos constantes dos autos. Pelo contrário, os dados disponíveis demonstram que essa componente podia assumir, em determinadas propostas, um peso económico relevante no contexto global da solução contratual apresentada.

39. Em rigor, o que o acórdão recorrido evidencia é apenas que seria possível conceber um modelo alternativo assente numa diferente ponderação dos fatores de avaliação.

Todavia, a mera existência de soluções alternativas não basta para sustentar a ilegalidade do modelo efetivamente adotado.

39.1.Acresce que a ponderação atribuída ao fator relativo ao suporte, manutenção e assistência técnica constava expressamente das peças do procedimento desde a abertura do concurso, sendo previamente conhecida por todos os operadores económicos interessados.

39.2.Todos os concorrentes puderam, assim, estruturar as respetivas propostas em função desse parâmetro de avaliação, inexistindo qualquer indício de violação dos princípios da transparência, da igualdade de tratamento ou da concorrência.

39.3.Com efeito, essa é a exigência fundamental subjacente ao modelo legal de avaliação das propostas: que os fatores de adjudicação e as respetivas ponderações sejam previamente conhecidos dos operadores económicos, permitindo-lhes conformar, em condições de igualdade, as respetivas estratégias concorrenciais.

39.4.Entendimento diverso conduziria à substituição do juízo de conformação próprio da entidade adjudicante pelo juízo do tribunal quanto à oportunidade, conveniência ou mérito da ponderação escolhida, solução incompatível com os limites do controlo jurisdicional nesta matéria.

40. Não se demonstrando que o fator relativo ao custo anual de suporte, manutenção e assistência técnica fosse estranho ao objeto do contrato, nem que a ponderação que lhe foi atribuída se revelasse arbitrária, manifestamente desrazoável ou objetivamente inadequada à identificação da proposta economicamente mais vantajosa, não pode afirmar-se que o modelo de avaliação adotado violasse os artigos 74.º e 75.º do CCP ou o princípio da adequação.

40.1.Procede, por conseguinte, também este fundamento da revista interposta pela Entidade Demandada.

41. Fica, assim, prejudicado o conhecimento da questão suscitada pela Autora relativa às consequências jurídicas da alegada ilegalidade do modelo de avaliação e à pretendida redução do procedimento à legalidade mediante reapreciação das propostas.

42. Em consequência, impõe-se revogar o acórdão recorrido e confirmar, embora com fundamentação não integralmente coincidente, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada que julgou a ação improcedente. **

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em:

a) Negar provimento ao recurso de revista interposto pela Autora A..., Unipessoal, Lda.;

b) Conceder provimento ao recurso de revista interposto pela Entidade Demandada Câmara do Comércio e Indústria de Ponta Delgada e, em consequência, revogar o acórdão recorrido, mantendo, com a presente fundamentação, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada que julgou a ação improcedente e absolveu a Entidade Demandada e as Contrainteressadas dos pedidos formulados pela Autora.

Custas pela Autora. Notifique.

Lisboa, 14 de julho de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Frederico Macedo Branco - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.

Sumário

Texto Integral

I-RELATÓRIO

II- QUESTÕES A DECIDIR

III. FUNDAMENTAÇÃO

3. Avaliação das propostas

4. Conclusão

5. Audiência Prévia

4. Conclusão

3. Avaliação das propostas

4. Conclusão

III.B. DE DIREITO

IV. DECISÃO