Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
Notificadas do acórdão de 5 de fevereiro de 2026, proferido em sede de Recurso de Revista, a Região Autónoma da Madeira e a A..., S.A., ali Recorrentes - e sendo Recorridos, os Municípios do Funchal, do Machico e de Santa Cruz - vieram apresentar Reclamação do mesmo, o que fazem com expressa invocação dos artigos 3º, nºs 1 e 3, 195º, nº 1, 196º, segunda parte, 615º, nº 1, alínea d), e nº 4, e 617º, nº 6, do Código de Processo Civil (CPC), ex vi dos artigos 1º e 140º, nº 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e artigos 2º, alínea e), 125º, nº 1 e 281º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).
Em causa está, portanto, a arguição de nulidades de acórdão proferido por esta Secção de Contencioso Tributário.
Fazendo um enquadramento inicial e delimitando as nulidades alegadas, as Requerentes começam por referir que o acórdão contém as seguintes duas partes, autonomizáveis entre si:
(i) - a primeira, em que aprecia o recurso interposto e o julga procedente, por considerar que as normas impugnadas não são imediatamente operativas, sendo insuscetíveis de impugnação direta à luz das normas legais aplicáveis, tendo decidido “conceder provimento ao recurso de Revista interposto e revogar o acórdão do TCA Sul”;
(ii) - a segunda, “em que faz referência a uma previamente suscitada questão referente a erro na forma processual referente a uma previamente suscitada possibilidade de convolação da ação de impugnação de normas proposta para uma ação de impugnação de ato administrativo e procede a uma interpretação dos pedidos formulados na petição inicial de modo a neles identificar pedidos de impugnação dos atos de liquidação das tarifas, determinando que se opere a convolação da ação administrativa de impugnação de normas em impugnação judicial dirigida aos atos de liquidação das tarifas fixas, e mais determinando a baixa dos autos à primeira instância para aferir da respetiva utilidade: “ordenar que os autos regressem à 1ª instância para, após indagação da factualidade acima indicada, avaliar da possibilidade de convolação da petição inicial para processo de impugnação judicial”.
É unicamente quanto à parte identificada em (ii) que as nulidades vêm suscitadas.
Ora, consideram as Requerentes, em síntese , que o acórdão convoca o julgamento de questões que não haviam sido antes suscitadas e sobre as quais as mesmas não tiveram oportunidade de se pronunciar.
Assim, nas palavras das Requerentes:
- a questão decidida - o erro na forma de processo e a convolação da ação de impugnação de normas em ação de impugnação de atos de aplicação das normas - não foi suscitada por nenhuma das partes, seja no decurso do processo, seja perante o Supremo Tribunal Administrativo, tratando-se de “questão nova”. Assim, ao invocá-la (o que é impedido pelo artigo 609º, n.º 1, do Código de Processo Civil) e ao decidi-la, o Supremo Tribunal Administrativo incorreu em nulidade por excesso de pronúncia, assim sancionada nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea e), do Código de Processo Civil (igualmente, pelos artigos 125.º, n.º 1, e 281.º do CPPT);
- a tal acresce que, não tendo nenhuma das partes peticionado ao Supremo Tribunal Administrativo que procedesse a qualquer convolação, a sua invocação e a decisão adotada a seu propósito ocorreram sem contraditório das reclamantes, em violação do disposto no artigo 3.º, n.ºs 1 e 3, do Código de Processo Civil, o que fundamenta a nulidade do acórdão nos termos do artigo 195.º, n.º 1, do Código de Processo Civil;
- as Requerentes defendem, igualmente, que a questão da interpretação dos pedidos formulados na petição inicial nunca foi suscitada, nunca foi discutida e, logo, nunca ninguém sobre ela se pronunciou; nessa medida, trata-se de uma verdadeira decisão-surpresa.
Ora, para as ora Requerentes “A decisão surpresa em causa, consubstanciando a decisão sobre questão nova que não foi precedida de audiência contraditória, consubstancia uma nulidade a dois títulos, seja pelo disposto nos artigos 609.º, n.º 1, e 615.º, n.º 1, alínea e), do Código de Processo Civil (igualmente nos artigos 125.º, n.º 1, e 281.º do CPPT), seja pelos artigos 3.º, n.ºs 1 e 3, e 195.º, n.º 1, do Código de Processo Civil”.
As Requerentes terminam o requerimento apresentado pedindo que seja “apreciada e julgada procedente a presente reclamação” e seja “declarado nulo o seguinte segmento do dispositivo do douto Acórdão recorrido: “ordenar que os autos regressem à 1ª instância para, após indagação da factualidade acima indicada, avaliar da possibilidade de convolação da petição inicial para processo de impugnação judicial”. *
As Requeridas não se pronunciaram. *
O Exmo. Magistrado do Ministério Público proferiu parecer, manifestando a sua concordância com as Reclamantes, por “o assinalado segmento do acórdão proferido por este tribunal, configura[r] uma decisão surpresa, por consubstanciar decisão sobre questão nova que não foi precedida de contraditório…”. *
Cumpre apreciar e decidir nesta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. *
Tenhamos presente que são aplicáveis aos acórdãos, nos termos previstos nos artigos 666º e 685º do CPC, os regimes da arguição de nulidades da sentença e o do pedido da sua reforma.
Vejamos, então, relembrando, em face da já longa tramitação dos autos, o seguinte:
Em fevereiro de 2015, o Município do Funchal, o Município de Machico e o Município de Santa Cruz intentaram no TAF do Funchal, nos termos do disposto nos artigos 46º, 2, alínea c) e ss e 72º, nº2 e ss do CPTA, “ação administrativa especial de impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” , contra a Região Autónoma da Madeira, indicando como contrainteressada a A... S.A., e na qual formularam o seguinte pedido: “a) Sejam desaplicadas aos AA. por ilegais, as Resoluções n.º 870/2005, de 22 de junho, 1405/2006, de 19 de outubro e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da Madeira, com as legais consequências; b) Ser a entidade demandada condenada ao pagamento de 30.074.491,27€ (trinta milhões, setenta e quatro mil, quatrocentos e noventa e um euros e vinte e sete cêntimos) respeitante aos valores já liquidados pelos AA., desde a entrada em vigor da Resolução n.º 870/2005, de 22 de junho, até à declaração de inconstitucionalidade da mesma, nos termos do art.º15.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, por responsabilidade do Estado-legislador por emanação de lei inconstitucional; c) Ser a entidade demandada condenada ao pagamento de 5.691.855,87€ (cinco milhões, seiscentos e noventa e um mil, oitocentos e cinquenta e cinco euros e oitenta e sete cêntimos) a título de juros indemnizatórios, até integral pagamento da quantia referida na alínea anterior.” Para o caso de assim se não entender, pediram que“ (...) a presente ação seja convolada em ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo (de atos administrativos), declarando-se nulas as Resoluções n.º 870/2005, de 22 de junho, 1405/2006, de 19 de outubro e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da Madeira, citando-se in casu as demais contrainteressadas devidamente identificadas, com as legais consequências”.
Pediram, ainda, a título incidental, que fosse “apreciada a (in)constitucionalidade orgânica e formal das Resoluções n.º 870/2005, 1405/2006, e 130/2014, por violação do art. 103./2 e 3 da al. i) do n.º 1 do art. 165.º ambos da CRP e arts. 56.º e 57.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas”.
No âmbito do presente processo suscitou-se, desde logo, a questão da “incompetência do Tribunal Administrativo para o conhecimento dos presentes autos”, tendo o TAF do Funchal decidido verificar-se “a exceção dilatória de incompetência material do Tribunal Administrativo” , ordenando, assim, “a remessa ao Tribunal competente, isto é ao Tribunal Tributário”.
Por saneador-sentença, proferido em27/03/23, o referido TAF julgou verificada a “exceção dilatória de falta de pressupostos da ação de impugnação de normas” , suscitada em sede da contestação apresentada, conjuntamente, pela Entidade Demandada e pela contrainteressada e, em consequência, absolveu-as da instância.
Interposto recurso jurisdicional de tal saneador-sentença para o Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, foi proferido acórdão, em 27/06/24, que revogou a decisão recorrida, tendo aí sido julgada verificada a legitimidade processual ativa dos municípios Autores para pedirem a desaplicação da taxa fixa à sua situação concreta e a repristinação da sua situação de facto anterior à ocorrência da invocada ilegalidade, com a consequente prossecução dos autos para prolação de sentença que conheça do fundo da causa, se nada mais obstar.
Após, foi deduzido incidente de nulidade do acórdão do TCA Sul, por omissão de pronúncia quanto à falta de interesse em recorrer , o qual foi desatendido, considerando o TCA, em face do alegado, que “O seu interesse em agir e em recorrer contra decisão judicial que não conheça do mérito da causa foi patenteado no Acórdão reclamado, dado que os recorrentes pretendem a desaplicação das normas que fixam as taxas fixas das tarifas em causa, bem como a restituição dos montantes já liquidados”.
Perante o decidido pelos Desembargadores do TCA Sul, a Região Autónoma da Madeira e a A..., vieram, ao abrigo do disposto nos artigos 140º, nº 1, 141º, nº 1, 142º, nº 1, 143º, nº 1, 144º, n.ºs1 e 2, 147º, nº 1, e 150º do CPTA, interpor recurso de Revistado acórdão 27/06/24, que, como se deixou dito, concedeu provimento ao recurso interposto pelos Municípios do Funchal, Machico e Santa Cruz do saneador-sentença do TAF do Funchal, proferido em ação administrativa especial de impugnação de normas contra a RAM.
Por acórdão, de 28/05/25, o STA admitiu a Revista.
Em acórdão proferido no seguimento da admissão da Revista, justamente aquele cuja nulidade vem agora arguida, considerou-se, além do mais, o seguinte:
- “Com efeito, no concreto caso que aqui nos ocupa, mostra - se seguro afirmar que as normas que fixam (ou atualizam, dependendo das Resoluções em causa) as tarifas fixas mensais aos Municípios Recorridos não são suscetíveis de produzir imediatamente efeitos na sua esfera jurídica, estando, ao invés, dependentes da emissão de um posterior ato administrativo, concretamente de um ato de liquidação. Tal ato, aliás, pressuporá atuações de ambas as partes, designadamente a solicitação dos serviços à concessionária /A... com a entrega de resíduos e a prestação do serviço correspondente, com o consequente concreto apuramento do valor devido que se traduzirá na liquidação final.
É esse ato de liquidação, necessariamente posterior, que aplicará, à situação concreta de cada Município, as ditas normas que estipulam as tarifas fixas em causa. Dito de outra forma, a aplicação das normas regulamentares, reputadas de ilegais, concretiza - se pela prática dos atos de liquidação que vierem a ser emitidos, como, aliás, no caso, já se verificou com a emissão de centenas de faturas emitidas ao longo dos anos e nas quais se mostra incluído o valor liquidado das tarifas fixas (aqui contestadas). Valem aqui as palavras das Recorrentes ao afirmarem que “a concessionária A... não pode exibir e cobrar uma (pretensa) dívida apenas tendo por título as Resoluções, pelo que eventuais normas que pudessem estar em causa seriam sempre mediatamente operativas”.
Assim sendo, conclui- se pelo afastamento, no caso, do nº 2 do artigo 73º do CPTA (na redação aplicável), por não se verificar o pressuposto obrigatório da sua aplicação, o qual, como vimos, corresponde à formulação “quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação”. (…)
Contudo, salvo o devido respeito, não podemos acompanhar a análise feita pelo acórdão recorrido, pois - repete-se - foi (ou será) com as faturas que corporizaram a liquidação das tarifas fixas que se produziram - lesando - os efeitos das normas que as fixaram ou atualizaram. Até lá, como em qualquer outra situação de imposição de prestação tributária (aqui, entendida em sentido amplo), a lesão não é atual, já que depende de uma atuação administrativa que apure, liquide e notifique os valores em causa, a cada um dos seus destinatários.
Acresce que, contrariamente ao que sustenta o acórdão recorrido, não se alcança em que medida, ao afastar a aplicação ao caso do disposto no nº2 do artigo 73º do CPPT, tal podia resultar numa situação de verdadeira indefesa que o ordenamento jurídico-constitucional português não permite (artigo 268º/4, da CRP).
É que, na verdade, e como tivemos já ocasião de dizer, no concreto caso que nos ocupa (em que os efeitos lesivos das normas apenas se produzem através de um ato posterior da Administração/ ato de liquidação/emissão da fatura), os Recorridos dispunham da impugnação para contestar a legalidade dos mesmos, podendo aí invocar, como pretendem, a ilegalidade das normas, vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação e que, pese embora se mostrem anteriores à liquidação em concreto dos valores das tarifas fixas, nelas se podem refletir.
O que vem de se dizer permite concluir que, como decidiu a 1ª instância, não estavam reunidos os pressupostos legais para que as Recorridas lançassem mão da ação de impugnação de normas, prevista no artigo 73º, nº 2 do CPPT, o que o TCA Sul reconduziu à ilegitimidade processual ativa (e que, porventura, mais rigorosamente se devia ter colocado ao nível do meio processual adequado, questão esta que necessariamente retomaremos adiante).
Quer isto dizer - não perdendo de vista que nos movemos no âmbito de um recurso de Revista - que à questão colocada pela formação preliminar (e que vimos de analisar) teremos de responder negativamente, distanciando-nos do acórdão recorrido, o qual não se poderá manter.
(…)” - fim de citação.
Ora, é perante o assim asseverado que o acórdão, aqui posto em causa, prossegue afirmando, em termos que suscitam total discordância das Requerentes, assim:
“A análise que aqui nos é exigida não pode, porém, ficar por aqui. (…)
Quer isto dizer que, será na ação de impugnação contra os diversos atos de liquidação das tarifas fixas que as Recorridas poderão aceder à tutela jurisdicional que reclamam, obtendo - se for caso disso - a anulação dos atos contestados (e as consequências legais daí decorrentes), tendo por fundamento a invocada ilegalidade das normas que fixaram / atualizaram tais tarifas.
Portanto, com este recorte da realidade assim feito, entende-se que há que aferir do erro na forma processual, questão esta, de resto, que logo, preventivamente, foi encarada pelas Recorridas (e sobre a qual as Recorrentes se puderem pronunciar) que sustentaram a possibilidade de operar a convolação para a ação de impugnação de ato administrativo”. - fim de citação.
Ora, é justamente a questão do erro na forma do processo (e da possibilidade de convolação) que as Requerentes entendem que o STA não podia invocar e conhecer, já que não foi suscitada por nenhuma das partes, o que faz dela uma questão nova, nas palavras das Impetrantes. Daí, portanto, a nulidade por excesso de pronúncia que alegam, nulidade que fazem assentar no artigo 609º e 615º, nº1 alínea e) do CPC e 125º e 281º do CPPT.
Vejamos se a nulidade por excesso de pronúncia se verifica, tendo presente que o excesso de pronúncia apenas ocorre quando o julgador se pronuncia sobre questões que não lhe foram colocadas pelas partes, nem, tão pouco, eram do seu conhecimento oficioso.
Importa não perder de vista que o erro na forma processual constitui uma nulidade de conhecimento oficioso, decorrente do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo, pelo que o seu conhecimento não está vedado ao Tribunal, nem a sua apreciação depende da invocação pelas partes.
No caso concreto, porém, o acórdão expressamente ponderou que esta era questão (leia-se, o erro na forma processual) “ que logo, preventivamente, foi encarada pelas Recorridas (e sobre a qual as Recorrentes se puderam pronunciar) que sustentaram a possibilidade de operar a convolação para a ação de impugnação de ato administrativo”.
E, na verdade, assim se verifica nos autos, como as Requerentes reconhecem nos termos do recurso (de Revista) por si interposto, quando aí referem (pág.2/61) que as Autoras (ora Requeridas) “subsidiariamente, para o caso de entender-se estarem em causa atos administrativos, requereram a convolação da ação proposta e a declaração de nulidade da referidas Resoluções”.
Com efeito, a p.i apresentada pelas Requeridas dedicaram os artigos 176º a 190º à questão que denominaram “Dos princípios pro actione e in dubio pro habilitata instanciae e da convolação processual”.
Diga-se, ainda, que no seu articulado de recurso as Recorrentes, ora Requerentes, não deixaram de afirmar, em linha - assim interpretamos - com o decidido quanto ao erro na forma de processo, que “Mesmo que se assumisse a razão dos Autores nos termos em que estes configuram a ação proposta (e, logo, estariam em causa tributos e normas tributárias), os Autores bem poderiam ter impugnado os atos tributários de liquidação que viessem a ser praticados pela A...” (pág. 49 e 50/61 das alegações de recurso).
Nesta medida, entende-se que não foi cometida a apontada nulidade por excesso de pronúncia [artigo 615º, nº1, alínea d) do CPC], posto que se trata de questão do conhecimento oficioso e que, além do mais, havia sido suscitada nos (já) apontados termos.
Acresce que, como se considerou no acórdão, as ora Requerentes puderam efetivamente pronunciar-se sobre o erro na forma de processo inicialmente aventado pelas Autoras (ao suscitarem a possível convolação), o que, aliás - repete-se - não foi pelas mesmas ignorado. Assim sendo, considera-se não ter sido posto em causa o princípio do contraditório que se impunha observar ao longo do processo (artigo 3º, nºs e 3 do CPC), não se verificando a alegada nulidade do acórdão. Prosseguindo.
Defendem as Requerentes que a questão da interpretação dos pedidos formulados na petição inicial nunca foi suscitada, nunca foi discutida e, logo, nunca ninguém sobre ela se pronunciou; nessa medida, trata-se de uma verdadeira decisão-surpresa.
Também aqui, salvo o devido respeito, as Requerentes não têm razão.
Comecemos por afirmar que, salvo o devido respeito por opinião contrária, a interpretação dos pedidos não é uma questão , no sentido de da mesma resultar a concludência ou inconcludência de exceções ou das causas de pedir formuladas. Dito de outra forma, a verdadeira questão a apreciar era - essa sim - o erro na forma do processo. Nessa medida, por não ser uma questão no apontado sentido, mal se percebe, com todo o respeito por diferente opinião, a invocação de nulidade por excesso de pronúncia e, bem assim, a invocação do confronto com uma decisão-surpresa, a este propósito.
Resulta do acórdão sob escrutínio a afirmação da necessidade de analisar o pedido formulado pelas Autoras para aferir o erro na forma processual (“Aferir do erro na forma processual remete-nos inelutavelmente para o pedido formulado pelas Autoras” , lê-se no acórdão), sabido que é justamente pelo pedido que se afere a questão do erro na forma de processo. Foi este o caminho de análise percorrido pelo acórdão, ao longo das pág. 33 e 35, salientando, como pressuposto da análise, que “ a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem usado um critério de grande flexibilidade na interpretação do pedido quando, em face das concretas causas de pedir invocadas, se possa intuir - ainda que com recurso à figura do pedido implícito - qual a verdadeira pretensão de tutela jurídica”.
Portanto, o acórdão limitou-se, nesta parte, evidenciar as razões pelas quais, na ponderada e justificada análise que só ao Tribunal compete, “o pedido formulado pelas Autoras em b) e c), pode, sem esforço, interpretar-se como correspondendo à sua pretensão de ver reconhecida a invalidade das liquidações das tarifas fixas, a sua restituição e o reconhecimento do seu direito a juros indemnizatórios, todas pretensões passíveis de serem obtidas em sede de impugnação dos atos de liquidação”.
E neste seu labor interpretativo, o acórdão expressamente enfrentou o pedido formulado em a) pelas Autoras, assumindo que o mesmo, embora à primeira vista pudesse apresentar-se como um óbice à ponderação do meio processual, afinal não o era, porquanto “quando ponderado pela necessidade da intermediação de um ato administrativo (a liquidação das tarifas fixas), não deixa de ser incidentalmente apreciado e acolhido na impugnação do mesmo, no sentido de que, perante a ilegalidade das normas (causa de pedir), a sua aplicação é afastada, ainda que tal se traduza na invalidade dos atos de liquidação subsequentes”.
Trata-se de uma análise que o Tribunal estava obrigado a fazer para efeitos de aferir a questão - essa sim, repete-se - do erro na forma do processo, preventivamente suscitada pelas Autoras, apreciação esta envolve uma ampla margem para a apreciação por parte do Tribunal, sem que se exigisse a prévia pronúncia de qualquer parte sobre a correta interpretação dos pedidos.
Em suma, admitindo-se que as Requerentes considerem que o Tribunal errou na interpretação do pedido das Autoras, isso não se confunde com o excesso de pronúncia, nem autoriza, salvo o devido respeito, extrapolar para a violação do princípio do contraditório e a proibição das decisões-surpresa.
Face a tudo quanto vem dito, indefere-se o requerido , mantendo-se o acórdão nos seus exatos termos. *
DECISÃO
Nestes termos, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam em indeferir as arguidas nulidades do acórdão.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em três UC (cf. artigos 527º, 529º, 530º, 539º, do CPC, artigo 7º, n.º 4, do RCP e Tabela II ao mesmo anexa).
Lisboa, 14 de julho de 2026. - Catarina Almeida e Sousa (relatora) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro.