Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: - Relatório -
1 - O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP, I.P.), com os sinais dos autos, vem, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) interpor para este Supremo Tribunal recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 6 de novembro de 2025, que negou provimento ao saneador-sentença e à sentença proferidos nos autos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que havia julgado procedente a ação administrativa especial deduzida contra a declaração de nulidade do ato de compensação de crédito, emergente da atribuição de um subsídio concedido ao abrigo do programa PRODER, no valor de € 297.649,54, com alegadas dívidas resultantes do não pagamento de taxas de “EEB”, relativas ao ano de 2004 e respetivos juros.
O recorrente IFAP, IP conclui a sua alegação nos termos seguintes:
A. Vem o presente recurso de revista do Acórdão proferido, em 06/11/2025, pelo Tribunal Central Administrativo Norte, através do qual foi entendido que, por um lado, o ato de compensação não configura um mero ato jurídico de execução, pelo que o mesmo é impugnável e, por outro lado, uma vez que não foi instaurado pelo Recorrente um processo de execução fiscal para efeitos de cobrança do valor em dívida, nos termos do artigo 90º, nº 4 do CPPT, e face a tal inexistência, nenhuma compensação poderia ser legalmente realizada pelo Recorrente.
B. Salvo melhor entendimento, o Acórdão recorrido não faz uma correta interpretação e aplicação do direito.
C. Ora o presente recurso, salvo melhor opinião, preenche os requisitos de admissibilidade previstos no artº 150º do CPTA, pelo que deve ser admitido, para uma melhor aplicação do Direito, pois o Tribunal a quo parte do errado pressuposto de que, por um lado, o ato de compensação de créditos efetuada pelo Recorrente é um ato impugnável e que, por outro, como não foi instaurado pelo Recorrente um processo de execução fiscal para efeitos de cobrança do valor em dívida, nos termos do artigo 90º, nº 4 do CPPT, nenhuma compensação poderia ser legalmente realizada.
D. Assim, nos termos do nº 1 do artº 150º do CPTA, das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
E. Entende o ora Recorrente que a questão trazida a juízo se apresenta de fundamental relevância jurídica e social já que a controvérsia acarretada a entendimento é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço.
F. Nos presentes autos a questão fundamental em apreço é saber, se o ato de compensação de créditos que ocorreu no seguimento da emissão do ofício de decisão final com a referência ...07, emitido pelo Recorrente, datado de 27/03/2007, e, na sequência, o Recorrido ter solicitado o pagamento em prestações, o qual foi deferido, e de este ter remetido, em 25/03/2009, carta ao Recorrente manifestando o compromisso da liquidação integral da dívida mediante “o pagamento em 60 prestações mensais”, é ou não um ato impugnável.
G. Ora, é entendimento do Recorrente que tal ato de compensação nada mais é que um ato de execução do ofício de decisão final, com vista ao ressarcimento dos valores a que o Recorrido se obrigou a efetuar o pagamento e não o fez.
H. Importa elucidar que as Taxas de Comparticipação das despesas da EEB, fixadas em legislação própria, serviam unicamente para financiar todo um circuito de serviços que, até à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 197/2002, de 25/09, encontravam-se única e exclusivamente a cargo do Estado, e deviam ser liquidadas nos termos do artº 6º do DecretoLei nº 244/2003, de 07/10.
I. Logo, as referidas taxas EEB não são consideradas um tributo fiscal nos termos das taxas previstas no artigo 3º da Lei Geral Tributária (doravante LGT), cujo âmbito e forma de procedimento para efeitos de compensação deve ser o previsto no artº 54º da LGT.
J. Dito de outra forma, quer isto dizer que a citada Lei Geral Tributária, pese embora enquadre a taxa como tributo fiscal, afasta-a da sujeição aos pressupostos desta mesma lei.
K. Ou seja, inexistindo, para o caso em concreto, outra lei especial própria que as regule, significa que a lei especial aplicável às taxas EEB é o Decreto-Lei nº 244/2003, de 07/10 que, ao não estabelecer regras específicas, designadamente, para a cobrança por parte do IFAP IP de taxas que não sejam efetivamente pagas, nos remete para o regime supletivo regulado no Código Civil, e não para o regime da LGT e CPTT.
L. No caso em apreço não é obrigatório do ponto de vista legal e regulamentar a cobrança coerciva das quantias em divida, seja a que está em causa nos presentes autos, seja outra de diferente natureza, através de um processo de execução fiscal tal como exige o artigo 90, nº 4 do CPPT. É um facto que o IFAP, IP tem ao seu alcance esse meio de cobrança, coerciva, para cobrança de quantias em dívida, mas não é o único, e nem está obrigado a utilizar ou dar prioridade a esse meio para recuperar quantias que estejam em dívida.
M. A compensação de créditos efetuada pelo Recorrente é, também ele, um mecanismo legalmente previsto, ao dispor deste para, a par de outros, como a instauração de um processo de execução fiscal, proceder à recuperação de débitos que lhe são devidos.
N. A utilização deste mecanismo tem consagração legal, fundamentada na legislação nacional e comunitária aplicáveis, designadamente, nos termos do artº 847º e ss do Código Civil e do artº 28º do Regulamento de Execução (UE) nº 908/2014 da Comissão, de 6 de Agosto.
O. Em termos de legislação comunitária, a compensação de créditos é uma exigência imposta pelas regras da União Europeia inerentes à recuperação de apoios tidos por indevidamente recebidos pelos beneficiários, quando expressamente dispõe, no artº 28º do Regulamento de Execução (UE) nº 908/2014, da Comissão, de 6/8 (e posteriores alterações), que “sem prejuízo de quaisquer outras medidas coercivas previstas pelo direito nacional, os EstadosMembros devem deduzir de qualquer pagamento futuro a efetuar pelo organismo pagador responsável pela cobrança da dívida de um beneficiário qualquer dívida pendente deste e determinada em conformidade com a lei nacional.”
P. Do quadro legal exposto resulta manifestamente que o IFAP IP, na qualidade de “organismo pagador” na acepção do nº 9 do artº 12º do DL nº 37-A/2008, de 5 de Março, poderia efetuar a compensação do crédito de € 297.649,54, atribuído ao Recorrido nos termos do Contrato de Financiamento nº ..., celebrado entre si e o Recorrente IFAP, IP.
Q. Assim, entende o Recorrente, que bem andou quando aplicou a legislação e os procedimentos inerentes à compensação de créditos efetuada, uma vez que as taxas EEB não são tributos fiscais/créditos de natureza tributária, logo, não havia de dar cumprimento ao preceituado no artº 54º da LGT.
R. Mais realça o Recorrente que o ato de compensação efetuado por este se encontra inserido num procedimento administrativo, no qual o Recorrido participou, conforme resulta, aliás, da matéria de facto dada como provada e respetivo processo administrativo.
S. Por todo exposto, incorre em erro de julgamento o Tribunal a quo quando decide como decidiu, porquanto não houve por parte do Recorrente preterição de atos e formalidades legais quanto à compensação de créditos por este operada.
T . Razão pela qual, o entendimento assente no Acórdão proferido pelo TCA Norte que julgou procedente a ação administrativa especial (por ilegalidade do ato de compensação) e, em consequência, anulou o ato de compensação, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido novo Acórdão revogando o Acórdão ora impugnado, considerando válida a decisão de compensação proferida pelo IFAP, I.P.
Termos em que, com o douto suprimento de V.Exa., deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, serem revogadas as decisões proferidas no Douto Acórdão recorrido, que julgam a presente ação administrativa especial procedente e, em consequência, anula o ato impugnado; e que seja substituída por outra decisão que a julgue improcedente, mantendo-se como válida a compensação de créditos operada pelo Recorrente, com as legais consequências, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!
2 - Contra-alegou o recorrido A..., S. A. Concluindo nos termos seguintes:
A. O Recorrente limita-se a reproduzir o que persistentemente tem vindo a alegar neste processo e rejeitado nas duas instâncias jurisdicionais, não cuidando em densificar os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista excecional, identificando por que motivo as questões em análise se revestem de relevo jurídico ou social de importância fundamental, nem identificando as normas substantivas e processuais que terão sido violadas (artigo 150.º, n.º 2, do CPTA) e que carecem, para a sua salvaguarda, de uma melhor aplicação do direito.
B . A simples menção a uma suscetibilidade de expansão de controvérsia, no sentido de se a situação emergente do presente litígio poder ver replicada noutros litígios, carece de qualquer fundamento e adesão à realidade, não estando minimamente demonstrada a existência de uma questão jurídica que careça da intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos e ao abrigo do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA.
C. Por outro lado, não foi minimamente demonstrada a dificuldade ou complexidade subjacente à questão que o Recorrente identifica que se revestirá de importância fundamental, sendo que no próprio recurso é confessadamente referido que a discordância com o decidido na decisão de primeira instância, e confirmada em segunda instância, se prende somente com alegado erro de julgamento (cfr. § S das Conclusões).
D. Nessa medida, cremos que o Recorrente fez um uso inadequado e abusivo do recurso de revista excecional, por não estarem manifestamente congregados os pressupostos para a respetiva admissibilidade, o que deverá ser confirmado, em sede de apreciação preliminar sumária de três juízes, nos termos do n.º 6 do artigo 150.º do CPTA.
E. Sem prejuízo do que antecede, a Recorrida entende que muito bem determinou o Acórdão recorrido ao qualificar, através de uma adequada e ajustada interpretação do direito aplicável aos factos materiais em causa, a compensação de créditos pretendida pelo Recorrente como não sendo um ato de mera execução.
F . No caso, mostra-se evidente que a comunicação de 27.03.2007, que refere a possibilidade de instauração de um processo de execução fiscal conducente à liquidação de um crédito tributário, não tem o significado de um ato de compensação no âmbito dessa execução, pelo que a compensação sob impugnação operada em 31.12.2013 não pode, de modo algum, ser considerado um ato de mera execução daqueloutra comunicação e substitutiva do processo de execução fiscal destinado à cobrança coerciva do crédito.
G . Desse modo, apresenta-se totalmente fora de dúvidas e incertezas que um ato de compensação, com a configuração apresentada nos presentes autos e que não foi precedido da instauração de um processo de execução fiscal, é impugnável contenciosamente, nos termos e para os efeitos do artigo 51.º do CPTA.
H. Do mesmo modo, é improcedente a tese inovadora do Recorrente de que as taxas da EEB não apresentam a natureza de taxas de acordo com a Lei Geral Tributária, por forma a afastar convenientemente os aspetos de regime dos créditos tributários, o que, aliás, é totalmente contraditório e dissonante com o argumento de que a comunicação de 27.03.2007 compreendeu a possibilidade de instauração de um processo executivo em face da ausência de liquidação da dívida.
I. Afigura-se incontroverso que a cobrança coerciva de um crédito tributário como as taxas da EEB careceria da instauração do respetivo processo executivo fiscal, pelo que a adoção de um ato de compensação com a absoluta preterição do procedimento próprio determina a nulidade desse ato por o mesmo carecer em absoluto de forma legal, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea g), do CPA.
J. Na medida em que à data da suposta compensação terem decorrido mais de 8 anos desde a data de emissão das liquidações correspondentes às taxas pretensamente devidas, inexistindo qualquer facto que tenha concorrido para a interrupção ou suspensão do prazo de prescrição acima referido, em qualquer caso o crédito tributário encontrava-se prescrito, nos termos dos artigos 48.º e 49.º da Lei Geral Tributária.
K. O Acórdão recorrido não padece sequer de qualquer erro de julgamento, na medida em que é forçoso concluir-se que não foi instaurado o devido processo de execução fiscal (tal como exige o artigo 90.º, n.º 3, do Código do Procedimento e Processo Tributário), e face a tal inexistência nenhuma compensação poderia ser legalmente realizada.
L. O que tudo determina que deva ser julgado totalmente improcedente o recurso interposto pelo Recorrente, mantendo-se a decisão recorrida, que declarou a nulidade desse ato de compensação de crédito, datado de 31.12.2013, com as devidas consequências legais, designadamente a condenação do Recorrente a proceder ao pagamento do subsídio atribuído à ora Recorrida, no montante de € 297.649,54, acrescido dos respetivos juros legais, contados desde 31.12.2013.
NESTES TERMOS E NOS MAIS DE DIREITO APLICÁVEIS, NÃO DEVERÁ SER ADMITIDO O PRESENTE RECURSO DE REVISTA, ATENTO O NÃO PREENCHIMENTO DOS PRESSUPOSTOS INSCRITOS NO N.º 1 DO ARTIGO 150.º DO CPTA. CASO ASSIM NÃO SE ENTENDA, DEVERÁ O MESMO SER JULGADO INTEGRALMENTE IMPROCEDENTE, MANTENDO-SE O ACÓRDÃO RECORRIDO.
3 - O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA emitiu douto parecer no sentido da não admissão do recurso com a seguinte motivação específica:
«(…) A questão que o Recorrente pretende ver apreciada por este tribunal consiste em saber as instâncias incorreram em erro de julgamento ao julgar que «o ato de compensação de créditos efetuada pelo Recorrente é um ato impugnável e que, por outro, como não foi instaurado pelo Recorrente um processo de execução fiscal para efeitos de cobrança do valor em dívida, nos termos do artigo 90º, nº 4 do CPPT, nenhuma compensação poderia ser legalmente realizada».
2.1 No acórdão recorrido entendeu-se, corroborando o sentido da decisão de 1ª instância, que, por um lado, o ato de compensação era impugnável, e por outro não se mostravam reunidos os requisitos para a compensação do crédito. Considerou o TCA que «Face à constatação que estamos perante um crédito tributário (face à liquidação), o mesmo (atenta a inexistência de previsão legislativa em sentido oposto) é cobrável mediante instauração do respetivo processo executivo fiscal. O qual, in casu, não existiu. (…) constata-se que efetivamente não existiu qualquer processo executivo com vista à cobrança coerciva da quantia em dívida e, assim sendo, a verificada compensação não poderia ter ocorrido, dado que a mesma apenas poderia decorrer a pedido do contribuinte (da Recorrida) ou da Administração Tributária (que nenhuma intervenção realizou), nos termos dos artigos 89.º, 90.º e 90.º-A do CPPT».
2.2 Ora, não resulta do julgado que as instâncias e designadamente o TCA tenham incorrido em erro notório na apreciação das duas questões que lhe foram colocadas. Desde logo porque a argumentação do Recorrente quanto à invocada inimpugnabilidade do ato de compensação é manifestamente improcedente, atento que estamos perante um ato que deve revestir alguma formalidade, de modo a ser objecto de controlo de legalidade por parte do contribuinte. E no que respeita aos requisitos da compensação do crédito o Recorrente não alicerçou minimamente a sua discordância com o julgado, designadamente à luz de qualquer especificidade do regime previsto no Regulamento comunitário que citou.
2.3 Ora, considerando que estamos perante um ato de compensação da iniciativa da Administração Tributária, o mesmo deve obedecer aos requisitos previstos no artigo 89º do CPPT, não tendo o Recorrente alinhado quaisquer elementos que revelem estarmos perante uma questão complexa e que as instâncias não enunciaram e apreciaram corretamente a questão à luz desse dispositivo legal.
2.4 Nos termos do art. 285º, nº1, do CPPT, das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, "quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental" ou "quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito".
2.5 No caso concreto afigura-se-nos que o Recorrente não logrou evidenciar argumentos bastantes para justificar a intervenção excecional deste tribunal, limitando-se a manifestar-se contra o entendimento adotado pelas instâncias, como se de um terceiro grau de jurisdição se tratasse, o que obviamente não é o caso.
2.6 Entendemos, assim, que a revista não deve ser admitida.»
As partes foram notificadas do parecer do Ministério Público e nada vieram dizer.
4 - Dá-se por reproduzido o probatório fixado no acórdão recorrido (fls. 9 a 14 da respetiva numeração autónoma).
Cumpre decidir da admissibilidade do recurso.
- Fundamentação -
5 - Apreciando.
5.1 Dos pressupostos legais do recurso de revista.
O presente recurso foi interposto como recurso de revista excepcional, havendo, agora, que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex v i do n.º 6 do artigo 150.º do CPTA.
Dispõe o artigo 150.º do CPTA, sob a epígrafe “Recurso de Revista”:
1 - Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
2 - A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.
3 - Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado.
4 - O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.
5 - Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme o acórdão recorrido, substitui-o mediante decisão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias.
6 - A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo.
Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito artigo a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo - o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito - devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso.
E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas - ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.».
Vejamos, pois.
O acórdão do TCA Norte sob escrutínio negou provimento ao recurso do IFAP da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou procedente a ação administrativa interposta pelo recorrente contra ato de compensação de dívida, julgando-o nulo.
Entendeu o TCA, confirmando o julgado de 1.ª instância, que o ato de compensação em causa era sindicável, porquanto não devia ser entendido como mero ato de execução de uma decisão anterior, e que era ilegal, porque praticado por iniciativa do IFAP e à margem de um processo de execução fiscal.
Desta decisão requer o recorrente IFAP revista “para melhor aplicação do direito” por discordar do decidido - conclusão C das suas alegações de recurso.
Sucede, porém, que a admissão de revista com esse fundamento pressupõe a verificação de um erro ostensivo ou manifesto na decisão que manifestamente não se verifica, bem pelo contrário, ou um tratamento da questão pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas , o que igualmente não se verifica in casu.
Como bem diz o Exmo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA no seu parecer, oportunamente notificado às partes, o Recorrente não logrou evidenciar argumentos bastantes para justificar a intervenção excecional deste tribunal, limitando-se a manifestar-se contra o entendimento adotado pelas instâncias, como se de um terceiro grau de jurisdição se tratasse, o que obviamente não é o caso.
Daí que não se justifique a admissão da revista, que não será admitida. CONCLUINDO:
Não é de admitir o recurso de revista em que o recorrente o Recorrente não logra evidenciar argumentos bastantes para justificar a intervenção excecional deste Supremo Tribunal, limitando-se a manifestar discordância com o entendimento adotado pelas instâncias, como se de um terceiro grau de jurisdição se tratasse.
- Decisão -
6 - Termos em que, face ao exposto, acorda-se em não admitir o presente recurso de revista, por não se verificarem os respetivos pressupostos legais.
Custas pelo recorrente IFAP, com dispensa do remanescente da taxa de justiça, atento o elevado valor da causa e a complexidade inferior à comum do julgado (artigo 6 .º 7 do Regulamento das Custas Processuais - RCP)
Lisboa, 13 de maio de 2026. - Isabel Marques da Silva (relatora) - Joaquim Condesso - Francisco Rothes.