Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A..., S.A., pessoa coletiva n.º ...02, com sede na Via ... - ..., ..., São Mamede de Infesta, tendo sido notificada da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal de 30 de maio de 2025, que julgou totalmente improcedente a impugnação judicial deduzida contra as liquidações da denominada “ ecotaxa ”, criada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de Abril, relativas a abril, maio e junho de 2018, a que se reportam os Registos de Liquidação n.ºs ...71, ...00 e ...92.
Com a interposição do recurso, foram apresentadas alegações e formuladas as seguintes conclusões: «(…)
1. Se é certo que o Tribunal a quo apreciou alguns dos fundamentos invocados pela Recorrente nos autos, deixou outros por conhecer, que foram oportunamente invocados e alegados, por diversos modos e em diversos momentos do processo, designadamente na petição dos autos, na peça de alegações de direito da Recorrente sob a refª 84125, apresentada em 04.06.2021, ou ainda, bem ainda na peça de contra-alegações de recurso sob a refª 86665, apresentada em 01.12.2021;
2. Aliás, recorda-se que por sentença proferida por este Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal em 30.09.2021, então se concluiu que “as normas que definem a incidência subjetiva e objetiva e as taxas da “Ecotaxa” constantes do Decreto legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de abril , violam o princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade (art. 13º da CRP), o que redunda na ilegalidade das liquidações impugnadas”, à conta do que, logo se determinou a sua anulação, com todas as consequências legais, por isso, ficando prejudicado o conhecimento dos demais vícios assacados, nos termos do art. 608º nº 2 do Código de Processo Civil, aplicável “ex vi”art. 2º alínea e) do CPPT;
3. Inconformada com tal sentença, a Fazenda Pública interpôs recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, o qual, julgado por Acórdão de 22 de março de 2023, proferido com 5 votos de vencido, entendeu não existir o vício de inconstitucionalidade declarado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, por isso ordenando “a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado…”;
4. Concretamente, ficaram por apreciar as seguintes questões ou fundamentos, oportunamente alegados nos autos: i) a ILEGALIDADE assente na violação do artigo 54º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas vigente ao tempo da entrada em vigor do DLR nº 8/2012/M (Lei Orgânica nº 1/2007, de 19.02, alterada pela Lei Orgânica nº 1/2010, de 29.03, e entretanto substituída pela atual Lei Orgânica nº 2/2013, de 02.09, que o mesmo prevê no seu artigo 57º; ii) a DUPLA TRIBUTAÇÃO, ou seja, dois tributos a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares;
5. Sobre o primeiro desses fundamentos, não se apreciou se o imposto ambiental regional denominado de ECOTAXA: i) observa os princípios da coerência com o sistema fiscal nacional, da legalidade, da igualdade, da solidariedade nacional, da flexibilidade, da suficiência e da eficiência funcional; ii) incide sobre matéria objecto de incidência dos impostos de âmbito nacional; e iii) causa entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional;
6. Tendo em conta o regime legal fixado na Lei das Finanças das Regiões Autónomas em vigor - Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de Setembro, artigo 57º (e antes dela, na Lei Orgânica nº 1/2007, de 19.02, artigo 47º, como depois desta, a Lei Orgânica nº 1/2010, de 29.03, artigo 57º, bem ainda, no Estatuto Político-administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterado pelas Leis n.ºs 130/99, de 21 de Agosto e 12/2000, de 21 de Junho (artigos 37º, 40º 107º 134º b) e 135º nº 2 a), a que se acrescenta o regime constitucional (nomeadamente, o art. 227º), é legítimo concluir que o poder tributário próprio das Regiões Autónomas, enquanto poder de criação de impostos, é um poder legalmente limitado, não detendo as mesmas soberania fiscal enquanto poder de criação de impostos;
7. Ao criar um imposto sob a denominação de ECOTAXA, através do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de Abril, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira extravasou a norma de competência já ao tempo em vigor, como, atualmente, a do nº 1 do art. 57.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de Setembro: “1. As Assembleias Legislativas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na respectiva região autónoma desde que os mesmos observem os princípios consagrados na presente lei, não incidam sobre matéria objecto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional, ainda que isenta ou não sujeita, ou, nela não constando, possa ser susceptível de integrar essa incidência e da sua aplicação não resultem entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional.”;
8. A narrativa do preâmbulo do DLR nº 8/2012/M que instituiu o regime jurídico da “ECOTAXA”, apontando para a redução da produção de resíduos e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo aos consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, ou as dificuldades no problema de gestão dos resíduos na Região Autónoma da Madeira, poderia compreender-se se não houvesse já - como efetivamente há - um sistema de gestão que dá cumprimento às normas legais e regulamentares aplicáveis, quer a nível nacional, quer a nível regional, em matéria de gestão de resíduos de embalagens não reutilizáveis, sistema de gestão que, além de não assegurado pela Região Autónoma da Madeira - antes pela B... - dele beneficia a própria Região Autónoma da Madeira;
9. Mas, como resulta da matéria de facto provada (Factos 1 a 9):
i) A Impugnante aderiu ao SIGRE, gerido pela B... (B...), que presta serviços mediante a cobrança do designado -Valor Ponto Verde - Cfr. Facto provado 3;
ii) A B..., assumiu tais responsabilidades e celebrou contrato com a AMRAM, Associação dos Municípios da Região Autónoma da Madeira, por sua vez responsáveis pela recolha e triagem dos resíduos, sendo remunerados para tanto. - Cfr. Factos Provados 1 e 2;
iii) O que não poderia ser de outro modo, pois que resulta da lei que a responsabilidade dos municípios relativamente à recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos é limitada aos resíduos domésticos, sendo naturalmente sobre estes que os municípios cobram tarifas. [Cfr. Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro];
iv) A C..., SA, em 06 de janeiro de 2005, veio suceder na posição contratual da REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA (Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente) nos contratos subscritos com a B..., no que se refere à obrigação de transportar os resíduos de embalagens das áreas dos municípios. E pela prestação do serviço recebe contrapartida financeira. - Cfr. Facto provado 4;
v) O que, por sua vez, veio a ser assumido pela D..., SA., já em 09 de janeiro de 2015 - cfr. Facto Provado 5.
vi) Nos termos do Despacho n.º 14202-E/2016 do Secretário de Estado Adjunto e do Comércio e do Secretário de Estado do Ambiente publicado em Diário da República, 2.ª série - N.º 227 - de 25 de novembro de 2016, foi “concedida à B..., SA., doravante designada por Titular, a licença para a gestão de um sistema integrado de resíduos de embalagens, válida até 31.12.2021, a qual se rege pelas cláusulas constantes do presente despacho e pelas condições especiais estabelecidas no Apêndice, do qual faz parte integrante” - Cfr. Facto Provado 6.
vii) Por sua vez, foi publicado em Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, 2.ª série - N.º 7 - de 12 de janeiro de 2017, o Despacho n.º 24/17 da Secretária Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais, datado de 29 de dezembro de 2016, pelo qual foi concedida “a extensão à Região Autónoma da Madeira da licença concedida pelo Despacho n.º 14202-E/2016, de 25 de novembro, do Secretário de Estado Adjunto e do Comércio e do Secretário de Estado do Ambiente, à «B..., S.A.», para a gestão de um Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens (SIGRE) de acordo com as cláusulas e condições previstas no referenciado Despacho, as cláusulas constantes do presente Despacho e das condições estabelecidas no Anexo Único ao mesmo, do qual faz parte integrante” - Cfr. facto Provado 7. viii) Em 20 de março de 2017, a B... e a ora Impugnante celebraram contrato a que também foi atribuído o n.º ...96, tendo por objeto a adesão desta última “ao Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens (SIGRE), gerido pela B..., transferindo para esta, mediante o pagamento das Contribuições Financeiras, as suas responsabilidades previstas na legislação em vigor, relativamente à gestão dos resíduos da totalidade das embalagens dos produtos por si colocados no mercado nacional e abrangidas pelo SIGRE da B... e pelo Contrato” (cláusula 2.1.), sendo que “a transferência de responsabilidade do Aderente para a B... abrange as embalagens não reutilizáveis primárias e as embalagens não reutilizáveis secundária” (cláusula 3.1.), a vigorar pelo prazo da licença concedida à B... - cfr. facto provado 8 e documento n.º 8 junto com a petição inicial.
ix) No dia 18 de maio de 2018, a B... e a D... (esta última designada por “Sistema de Gestão de Resíduos Urbanos” (SGRU)) firmaram “Contrato relativo à recolha e/ou triagem dos resíduos de embalagens contidos nos resíduos provenientes da recolha seletiva ou recolha indiferenciada ao abrigo do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens («SIGRE»)”, nos termos da certidão constante de fls. 421 a 428 dos autos - Cfr. Facto provado 9.
10. Deste sistema de gestão - legalmente emanado e determinado para ambos esses níveis, note-se - resultam, como já vimos, meios de financiamento para a Região Autónoma da Madeira baseados nos vínculos contratuais por esta assumidos, primeiramente por via do Contrato e seu Aditamento, ambos celebrados de 11 de Fevereiro de 2000 (Factos Provados 1 e 3), como depois pelo Contrato celebrado em 18 de maio de 2018 (Facto Provado 9), sempre a gerar uma remuneração à RAM, precisamente, pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região (e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas), bem como, a subsidiar, sempre a fundo perdido, todos os custos de transporte associados a esses resíduos, inclusive desde a RAM até ao Continente!!! - cfr. cl. 10ª do Contrato de 18.05.2018 e Factos Provados 2 e 9.
11. O interesse, os fundamentos e as preocupações que presidiram ao regime jurídico da gestão de embalagens e dos resíduos de embalagens criado pelo Decreto-Lei nº 366-A/97, de 20.12 (que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva nº 94/62/CE do Parlamento e do Conselho de 20.12.1994), e permitiram a instituição do SIGRE, porque de aplicação nacional e regional - como, já depois dele, o Decreto-Lei nº 152-D/17, de 11.12 - são, na sua essência, e habilidosamente, os mesmos que constam do preâmbulo do DLR nº 8/2012/M, isto é: os argumentos da “prevenção de condutas que representam um risco ambiental, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas em embalagem reutilizável (…) ao mesmo tempo que se pretende uma redução dos custos de gestão dos resíduos, portanto, há muito acautelados, e sempre com benefícios remuneratórios para a RAM;
12. Todavia, com uma diferença a assinalar que não é de somenos: é que, enquanto naqueles diplomas, a preocupação assenta na embalagem não reutilizável, independentemente do seu conteúdo, já no DLR nº 8/2012/M, a preocupação centra-se unicamente no conteúdo da embalagem, pois que, de acordo com o seu artigo 3º nº 1, a incidência ocorre unicamente sobre os sujeitos passivos do IABA (!!!), e ainda assim, com exceções - cfr. artigo 3º nº 2;
13. Ou seja, a “ECOTAXA” criou uma duplicação de receita sob o mesmo pretexto para a RAM, que, à semelhança da que já era gerada por via do SIGRE, vem sendo absurdamente suportada pelos mesmo operadores económicos, como no caso, a Impugnante aqui Recorrente, uma vez que, incide somente, e sem o menor fundamento, sobre os sujeitos passivos do IABA!
14. De tudo quanto vem de se expor, e resulta provado nos autos, é inequívoco, que: i) - a cobrança da designada ECOTAXA cria um entrave e uma distorção à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional, pela simples razão de que a introdução dos mesmos bens (bebidas alcoólicas embaladas em embalagens não reutilizáveis) nos diferentes pontos do território nacional não se encontra sujeita ao pagamento do tributo ECOTAXA ou equivalente; ii) - a incidência subjetiva e objectiva da ECOTAXA coincide com a do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA) - cfr. Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo, daqui resultando uma dupla incidência tributária relativamente às bebidas alcoólicas; iii) - a ECOTAXA desrespeita as leis nacionais relativas ao SIGRE, um sistema de gestão em que a aqui Recorrente, por ter aderido ao sistema integrado, também participa, suportando os custos correspondentes às embalagens não reutilizáveis, através de contrato com a entidade gestora do Sistema - a B... - sociedade esta que, irónica e curiosamente, tem um contrato presentemente com a D... para efeitos de, por esta via contratual, serem remunerados pela B... os municípios da RAM pelas atividades de recolha, triagem e entrega dos respetivos resíduos!;
15. Deste modo, o Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de Abril, ao não respeitar os condicionalismos previstos no art. 57.º n.º 1, da Lei Orgânica nº 2/2013, de 02.09, viola uma lei de valor reforçado (cfr. art. 112º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa) - isto para além de leis gerais da República (primeiro o Decreto-lei nº 366-A/97, de 20.12 e depois dele o atual Decreto-Lei nº 152-D/2017, de 11.12), o que é fundamento de ilegalidade das suas normas, conducente à respectiva desaplicação e consequente invalidade dos actos de liquidação praticados ao abrigo das mesmas;
16. É neste preciso sentido, aliás, que este Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal se pronunciou já por sentenças proferidas, designadamente, nos Processos nº 340/14.1BEFUN, 125/15.8BEFUN e 356/15.0BEFUN - algo que este Supremo Tribunal pode conferir de modo oficioso;
17. Na linha, aliás, do que sanciona a autorizada Doutrina do Mui Eminente Jurisconsulto, Professor Doutor Casalta Nabais, designadamente expressa no Parecer Jurídico subscrito em maio de 2023 - Documento nº 1, ora junto e reproduzido, nomeadamente, mas sem limitar, as suas conclusões 22 a 31;
18. Mais importa esclarecer, que, o STA, no douto Acórdão dos autos, datado de 22.03.2023, em nada se pronunciou sobre esta matéria: daí, aliás, o voto de vencido formulado pelo Mº Juíz-Conselheiro Jorge Aragão Seia, precisamente na mesma linha do escrito do reputado Jurisconsulto vindo de referenciar;
19. A mesma omissão de pronúncia se verifica no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 469/2024 que decidiu o recurso de inconstitucionalidade daquele interposto pela aqui Impugnante, sobre cuja matéria - remetendo para o anteriormente decidido no Acórdão do mesmo Tribunal nº 534/2024 - igualmente se não pronuncia - cfr. págs. 15 e 16;
20. Deste modo, impõe-se que este Supremo Tribunal, apreciando este fundamento devidamente e oportunamente invocado (ou não tivesse sido ele já objeto de decisões judiciais em processos em tudo a este semelhantes, com as mesmas Partes e a mesma causa de pedir), declare a ilegalidade das normas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de Abril, por manifesta violação de uma lei de valor reforçado, à luz do artigo art. 112º nº 3 da Constituição da República;
21. O mesmo se diga do fundamento da DUPLA TRIBUTAÇÃO que ficou por apreciar pelo Tribunal a quo: dois tributos a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares (sujeitos passivos do IABA);
22. Tendo sempre por norte os factos provados 1 a 9, conclui-se, portanto, que, por parte dos produtores industriais, e portanto da Impugnante/Recorrente A..., SA, há lugar à remuneração e contratação de entidades terceiras para efetuar essas tarefas;
23. E, assim, as empresas privadas não podem ser obrigadas a suportar custos com a gestão, recolha e transporte dos resíduos efetivamente prestados por empresas privadas e, ao mesmo tempo, suportar custos instituídos pelos órgãos políticos da Região Autónoma da Madeira, com base nos mesmos fundamentos;
24. E, mais ainda, sem que se encontre demonstrado o preenchimento deste pressuposto de tributação - a efetiva ocorrência em custos do sujeito a favor de quem a receita da Ecotaxa reverte, pela gestão, recolha, transporte e tratamento dos resíduos - e a sua medida;
25. “(…) No caso em concreto da Ecotaxa, há um agravamento imposto a produtos determinados. A incidência da Ecotaxa é fixada em função da capacidade das embalagens (artigo 4.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M), todavia apenas visa as embalagens que contenham cerveja e bebidas alcoólicas, com exceção das referenciadas no n.º 2, do artigo 3.º daquele diploma legal (vinhos tranquilos, rum, licores, cremes). E não se descortina qualquer razão para as isenções previstas e para a limitação da base de incidência. Note-se que do diploma não consta qualquer fundamentação, ou mesmo as razões que presidiram àquela delimitação da incidência subjetiva - e levam, ao fim e ao cabo, à tributação de apenas alguns produtores particulares concretos -, o que sempre seria exigível, posto que a contribuição não se ficou a dever a uma atividade dos produtores afetados (os que introduzem algumas das bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, designadamente a cerveja) diferente de outros produtores, nem a uma prestação administrativa específica que aqueles tenham solicitado. Haverá que encontrar justificação no facto de se enquadrarem, dentro dos produtos isentos, produtos regionais, afigurando-se primordial assegurar a sua competitividade? Na falta de fundamento objetivo, estamos perante um manifesto e intolerável desvio ao princípio da igualdade. Efetivamente, esse tratamento não se coaduna com as finalidades, designadamente a extrafiscal, subjacente à criação da Ecotaxa, resultando na desigualdade de tratamento dos produtores/introdutores no consumo, em razão do produto contido na embalagem.
Tampouco se compreende o disposto no artigo 10.º do diploma, que introduz critérios arbitrários. A opção pela tributação do uso dessas embalagens não foi minimamente mensurada ou caracterizada, o que impede, na prática, a sua justificação. E de qualquer restrição terá sempre de haver uma fundamentação legal que seja objetiva e suficiente. (…)” - sic, com sublinhados nossos - cfr. Sentença proferida nos autos sob o nº 1/14.1BEFUN, oficiosamente acessível por este Supremo Tribunal;
26. Destarte, estamos perante uma situação de dupla tributação, ou seja, duas taxas a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares. [cfr. Acórdão n.º 0363/10 de 06 de outubro do Supremo Tribunal Administrativo; SÉRGIO VASQUES, «Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 652/2005 e n.º 52/2006 (Dupla Tributação por Taxas Locais)», CTF, n.º 418, 2006, pp. 449/454; NUNO OLIVEIRA GARCIA «Dupla Tributação e Dupla Oneração por Taxas Locais. Comentário ao Acórdão n.º 0363/10 de 06 de outubro do Supremo Tribunal Administrativo» in Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal, Ano III.01 (2011)].;
27. O que afronta todos os princípios enunciados: o princípio da igualdade, o princípio da equivalência, o princípio da proporcionalidade, consagrados constitucionalmente, o que redunda em inequívoca ilegalidade da liquidação dos tributos em causa - cfr. cit. sentença proferida nos autos 1/14.1BEFUN;
28. Destarte, também aqui, se impõe que este Supremo Tribunal, apreciando este fundamento, devida e oportunamente invocado (ou não tivesse sido ele, também, já objeto de várias decisões judiciais em processos em tudo a este semelhantes, com as mesmas Partes e a mesma causa de pedir) - assente em dupla tributação, ou seja, duas taxas a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares - declare a ilegalidade das normas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de Abril;
29. O Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M esbarra ainda de frente com a proibição de os Estados-Membros da União Europeia poderem cobrar outros impostos indirectos sobre os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, isto é com a Diretiva 2008/118/CE DO CONSELHO, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo, em vigor à data dos factos, aqui chamada à colação por efeito do seu Artigo 1º alínea b), no caso, o álcool e as bebidas alcoólicas;
30. Atento o disposto no nº 2 do artigo 1º da Diretiva 2008/118, os Estados-Membros podem cobrar outros impostos indiretos sobre os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo desde que estejam preenchidos dois requisitos: por um lado, estes impostos devem ser cobrados por motivos específicos e, por outro, estas imposições devem ser conformes com as normas fiscais da União aplicáveis ao imposto especial de consumo e ao imposto sobre o valor acrescentado no que diz respeito à determinação da base tributável, bem como à liquidação, à exigibilidade, ao controlo do imposto, regras estas que não incluem as disposições relativas às isenções;
31. Estes dois requisitos, que visam evitar que outras imposições indiretas entravem indevidamente as trocas comerciais, revestem assim caráter cumulativo, como decorre da própria redação do artigo 1º, nº 2, da Diretiva 2008/118 (v. Acórdão de 5 de março de 2015, Statoil Fuel & Retail, C-553/13, EU:C:2015:149, n.o 36, e, por analogia, Acórdão de 25 de julho de 2018, Messer France, C-103/17, EU:C:2018:587, n.o 36, ambos referenciados no Despacho do Tribunal de Justiça (Oitava Secção), de 7.2.2022 - Processo C-460/21);
32. No que respeita ao primeiro dos referidos requisitos, decorre expressamente da invocada jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), que: - um motivo específico na aceção desta disposição não é uma finalidade meramente orçamental (cfr. Acórdão de 5 de março de 2015, Statoil Fuel & Retail, C-553/13, EU:C:2015:149, n.o 37); - para se considerar que prossegue um motivo específico, na aceção da referida disposição, um imposto deve visar, por si só, assegurar a finalidade específica invocada, de tal forma que exista uma relação direta entre a utilização das receitas e a finalidade da imposição em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 5 de março de 2015, Statoil
Fuel & Retail, C-553/13, EU:C:2015:149, n.o 41, e de 25 de julho de 2018, Messer France, C-103/17, EU:C:2018:587, n.o 38); e - por último, não existindo semelhante mecanismo de afetação predeterminada das receitas, só se pode considerar que um imposto que incide sobre produtos sujeitos a impostos especiais de consumo prossegue um motivo específico, na aceção do artigo 1º, nº 2, da Diretiva 2008/118, se esse imposto for concebido, no que respeita à sua estrutura, nomeadamente, à matéria coletável ou à taxa de tributação, de modo a influenciar o comportamento dos contribuintes num sentido que permita realizar o motivo específico invocado, por exemplo, através da tributação significativa dos produtos considerados para desencorajar o respetivo consumo (Acórdão de 5 de março de 2015, Statoil Fuel & Retail, C-553/13, EU:C:2015:149, n.o 42 e jurisprudência referida) - cfr. cit. Despacho do Tribunal de Justiça (Oitava Secção), de 7.2.2022 - Processo C460/21);
33. Face ao recorte legislativo que apresenta, o DLR nº 8/2012/M, tanto no que diz respeito à criação da “ECOTAXA”, como à estrutura, âmbito, incidência, exigibilidade, liquidação e pagamento do tributo, padece da ausência de “motivos específicos”, desde logo por se tratar de “um imposto estritamente fiscal, não obstante a abundante narrativa desenvolvida no preâmbulo desse diploma legal dirigida a demonstrar a intenção ou objectivo de criar e aprovar um tributo de natureza ambiental.” - vide Casalta Nabais, in Parecer Jurídico subscrito em outubro de 2024, a págs. 21, que é Documento nº 2, aqui reproduzido;
34. Como se pode conferir, ao versar especificamente sobre o tema da ECOTAXA, o reputado Jurisconsulto conclui, sem a menor hesitação, pela desconformidade do tributo designado ECOTAXA com o disposto no n.º 2 do artigo 1.º da
Directiva 2008/118.” - vide Casalta Nabais, in Parecer Jurídico que é Documento 2;
35. Violação de normas da Diretiva 2008/118 que, aqui e agora, se deixa invocada para os devidos efeitos legais.
36. No já citado Despacho de 07 de Fevereiro de 20224 , o Tribunal, ao averiguar dos requisitos dos impostos permitidos pelo nº 2 do artigo 1º da Diretiva nº 2008/118, depois de considerar que “um imposto deve visar, só por si, assegurar a finalidade específica invocada, de tal forma que exista uma relação direta entre a utilização das receitas e a finalidade da imposição em causa”, concluiu, sem limitar, que a finalidade específica invocada para a criação e cobrança do imposto especial sobre o consumo ali em questão, não se encontra suportada numa relação directa entre essa finalidade e a utilização das receitas geradas pela sua imposição (a simile do que sucede com a ECOTAXA);
37. Ora, em decorrência do artigo 8º nº 4 da Constituição da República, as citadas normas da Diretiva nº 2008/118/CE são diretamente aplicáveis pelos Tribunais nacionais nos termos definidos pelo direito da União Europeia, no que se inclui o primado nos termos declarados pelo Tribunal de Justiça da União Europeia;
38. Sendo certo, que, do acórdão Peterbroeck5 , resulta que, em nome do princípio da efectividade, a violação do Direito da União Europeia deve ser do conhecimento oficioso dos tribunais nacionais, independentemente de qualquer norma interna que estatua de forma diferente, a qual deverá ser afastada;
39. Dado que estamos perante questão idêntica àquela sobre a qual o Tribunal de Justiça se pronunciou por via do já citado Despacho do Tribunal de Justiça (Oitava Secção), de 7.2.2022, no Processo C-460/21), cuja resposta pode ser claramente deduzida dessa Jurisprudência concreta e de toda a Jurisprudência que resulta do mesmo Douto Despacho, ao mesmo tempo que não se vê possa suscitar qualquer dúvida razoável, este Supremo Tribunal, se assim entender, está em condições de formular, ao abrigo do disposto no art. 267º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, a título prejudicial, pedido de pronúncia ao Tribunal de Justiça da União Europeia, tendo por objeto apurar, nomeadamente, sobre se um tributo cujas receitas ficam genericamente afetadas à Região Autónoma da Madeira (RAM) e de cuja estrutura não resulta qualquer relação direta entre a utilização das receitas e uma finalidade específica, nem atesta a intenção de desmotivar o consumo de embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja e outra bebidas alcoólicas na Região Autónoma da Madeira - tal como resulta do texto do Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de abril, emanado da Assembleia Legislativa Regional da RAM - prossegue «motivos específicos» na aceção do artigo 1º nº 2 da Diretiva nº 2008/118/CE, bem como se respeita os princípios gerais do direito da União Europeia da legalidade, da concorrência e da livre troca comercial de bens no território da União, o que, por fim, se deixa ainda suscitado nos presentes autos. ».
Rematou as conclusões pedindo fosse revogada a douta sentença recorrida e fosse a mesma substituída por outra que declarasse a ilegalidade das liquidações de “Ecotaxa” dos autos e, consequentemente, a sua anulação, com todas as consequências legais.
A Recorrida apresentou contra-alegações, que condensou nas seguintes conclusões: «(…)
1. A Recorrente vem recorrer da sentença de 30-05-2025 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (TAFF) com os seguintes fundamentos: “Sucede que, se o Tribunal a quo apreciou alguns dos fundamentos invocados pela Impugnante, olvidou outros que tinha de conhecer, demais porque invocados e alegados, por diversos modos e em diversos momentos do processo, designadamente e como se pode constatar, na petição dos autos, na peça de alegações de direito da Recorrente sob a ref.ª 84125, apresentada em 04.06.202, ou ainda, bem ainda na peça de contra-alegações de recurso sob a ref.ª 86665, apresentada em 01.12.2021”
2. Com referência aos presentes autos já foi proferida sentença em 30-09-2021, que considerou procedente a impugnação judicial, tudo como consta da referida decisão.
3. Dessa sentença recorreu a Fazenda Pública para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, que por Acórdão de 22-03-2023 proferido nos termos do art.º 289.º do CPPT (Julgamento ampliado do recurso) decidiu conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado e se nada mais a tal obstar.
4. No âmbito deste recurso veio a então Recorrida A..., S.A., em sede de contra-alegações, requerer a ampliação do objeto do recurso, nos termos do artigo 636.º do Código do Processo Civil (CPC), conforme resulta do ponto III das contra-alegações e das conclusões identificadas de H) a Z). A ampliação do objeto de recurso foi analisada e decidida no douto Acórdão da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
5. Em conformidade com o disposto no art. 636.º do CPC era em sede destas contraalegações que a Recorrente deveria ter apresentado todos os fundamentos, não o tendo feito, não pode agora, em sede do recurso da douta sentença de 30-05-2025, vir suscitar nova apreciação de questões já decididas e transitadas em julgado.
6. Do douto Acórdão do STA veio a ora Recorrente interpor Recurso para o Tribunal Constitucional que, por Decisão Sumária n.º 469/2024, decidiu: a) Não julgar organicamente inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, alíneas a) e b), 3.º, n.º 1, 4.º, 5.º, 7.º e 8.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental (Ecotaxa) pela utilização de embalagens não reutilizáveis para a Região Autónoma da Madeira. b) Não tomar conhecimento do objeto do presente recurso, na parte remanescente, nos termos previstos no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC.
7. A Decisão Sumária n.º 469/2024 foi confirmada pelo Acórdão n.º 830/2024 de 04-12-2024.
8. Acrescente-se que o Tribunal Constitucional não se pronunciou sobre a matéria agora invocada, por a Recorrente não as ter suscitado previamente e de forma adequada.
9. Os Autos baixaram ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal para efeitos de cumprimento ao douto Acórdão da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, decidindo a M. Juiz que “(…) as questões a apreciar e decidir nos presentes autos são, então, e agora, as de saber se os atos tributários de liquidação da «Ecotaxa», objeto da presente Impugnação Judicial, são ilegais, por os mesmos padecerem dos seguintes vícios: (v) Vício de violação de lei, por inexistência de facto tributário; (vi) Vício de forma, por falta de fundamentação.”
10. Da análise das alegações de recurso da Recorrente verifica-se que não recorre das questões que tinham sido consideradas prejudicadas pela sentença de 30-09-2021 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal e acima enunciadas: -Vício de violação de lei, por inexistência de facto tributário; - Vício de forma, por falta de fundamentação.
11. O que a Recorrente faz é imputar ao Tribunal a falta de pronúncia sobre questões já apreciadas e decididas pela Sentença de 30-09-2021, pelo Acórdão proferido em conferência na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 22-03-2023 e pela Decisão Sumária n.º 469/2024, confirmada pelo Acórdão n.º 830/2024 de 04-12-2024 do Tribunal Constitucional, não respeitando o trânsito em julgado.
12. As alegações de recurso são uma repetição dos fundamentos de facto e de direito que foi apresentando nas suas peças processuais, não cumprindo ainda com o disposto no artigo 108..º, n.º 1 do CPPT, pelo que o recurso não pode proceder, por ofensa do trânsito em julgado.
13. Refira-se ainda que sobre processos semelhantes ao dos presentes autos já foram proferidos Acórdãos com trânsito em julgado pelo Tribunal Constitucional, a saber 534/2024 (retificado pelo 545/2024), 609/2024, 610/2024, 611/2024, 613/2024, 668/2024, 669/2024, 670/2024 3 671/2024, que não deram razão à Recorrente.
14. Foram também proferidos pelo Tribunal Constitucional os Acórdãos 936/2024 (revogado pelo Acórdão do Plenário 524/2025) e 580/2025, ainda não transitados em julgado.
15. E ainda os Acórdãos 174/2025, 13/2025, 14/2025 e 15/2025, tendo a Fazenda Pública apresentado recursos para o Plenário do Tribunal Constitucional, nos termos do art. 79.º-D da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, que estão pendentes. No entanto, e sem prescindir, sobre as alegações da Recorrente se dirá o seguinte:
16. A Recorrente alega que a douta sentença não se pronunciou sobre a ilegalidade assente na violação do artigo 54.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), mas na petição inicial este artigo é mencionado nos artigos 93.º, 100.º e 101.º, enquadrando-se nas referências à qualificação do tributo e à violação do princípio da igualdade, questões já objeto de apreciação no recurso interposto pela Fazenda Pública para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (Veja-se as alegações da Fazenda Pública, e em particular as conclusões n.ºs 12 e 13).
17. O art. 227.º, al. i) da Constituição da República Portuguesa (CRP), sobre os poderes das regiões autónomas, estabelece que estas exercem poder tributário próprio, nos termos da lei, e têm o poder de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República.
18. A alínea f) do n.º 1 do art. 37.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, na redação e numeração da Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e alterado pela Lei n.º 12/2000, de 21 de junho, atribui competência à Assembleia Legislativa Regional, no exercício de funções legislativas, para exercer poder tributário próprio e adaptar o sistema fiscal nacional à Região nos termos do Estatuto e da lei.
19. As competências tributárias atribuídas aos órgãos de governo próprio da RAM exercem-se no respeito pelos limites constitucionais, no quadro do EPARAM e da lei, tendo em conta que o sistema fiscal regional deve adaptar-se às especificidades regionais, quer podendo criar impostos apenas vigentes na Região quer adaptando os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais [art. 134.º, al. b) do EPARAM].
20. A adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional, bem como a defesa do ambiente e equilíbrio ecológico, da proteção da natureza e dos recursos naturais constituem matérias de interesse específico para efeitos de definição dos poderes legislativos ou de iniciativa legislativa da Região Autónoma da Madeira [cf. art. 40.º, alíneas ff), oo) e pp) do EPRAM].
21. A competência legislativa regional, em matéria fiscal, é exercida pela Assembleia Legislativa Regional, mediante decreto legislativo, e compreende o poder de criar e regular impostos, vigentes apenas na Região, definindo a respetiva incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes nos termos do Estatuto [art. 135.º, al. a) do EPARAM].
22. A Assembleia Legislativa Regional, mediante decreto legislativo regional, pode criar e regular contribuições especiais tendentes a compensar as maiores despesas regionais decorrentes de atividades privadas desgastantes ou agressoras dos bens públicos ou do ambiente regional (art. 136.º, n.º 1 do EPARAM).
23. O art. 107.º do EPARAM refere que a RAM exerce poder tributário próprio, nos termos do seu estatuto e da lei, e que o sistema fiscal regional será estruturado por forma a assegurar a correção das desigualdades derivadas da insularidade, a justa repartição da riqueza e dos rendimentos e a concretização de uma política de desenvolvimento económico e de justiça social.
24. A Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro e alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2010 de 29 de março, e vigente à data da aprovação do DLR n.º 8/2012/M, determina que as competências tributárias dos órgãos das regiões autónomas observam o princípio da flexibilidade, no sentido de que os sistemas fiscais regionais devem adaptar-se às especificidades regionais, quer podendo criar impostos vigentes apenas nas regiões autónomas quer adaptando os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais [cf. art. 52.º, alínea f) da Lei Orgânica n.º 1/2007, atual art. 55.º, alínea f) da LFRA aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, e que revogou a Lei Orgânica n.º 1/2007].
25. E o art. 54.º (agora art. 57.º da LFRA em vigor), sob a epígrafe «Impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas» determina o seguinte: 1 - As Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na respetiva Região Autónoma desde que os mesmos observem os princípios consagrados na presente lei, não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional, ainda que isenta ou não sujeita, ou, nela constando, possa ser suscetível de integrar essa incidência e da sua aplicação não resultem entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional.
26. Destes normativos resulta que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira tem competência, mediante decreto legislativo regional, para criar e disciplinar impostos apenas na Região Autónoma da Madeira, desde que estes observem os princípios consagrados na LFRA, não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional, ainda que isenta ou não sujeita, ou, nela constando, possa ser suscetível de integrar essa incidência, e da sua aplicação não resultem entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional.
27. Conforme ficou assente nos doutos Acórdãos proferidos pela Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo e pelo Tribunal Constitucional a ecotaxa aprovada pelo DLR n.º 8/2012/M deve ser classificada de imposto, reconhecendo-se à Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma da Madeira competência para legislar na matéria, no respeito das normas da CRP, do EPARAM e da LFRA.
28. Ficou também assente que a ecotaxa é um imposto que incide sobre embalagens não reutilizáveis, não incidindo sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional, ainda que isenta ou não sujeita, ou, nela constando, possa ser suscetível de integrar essa incidência, em particular não havendo coincidência com o imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), regulado no Código dos Impostos Especiais de Consumo (CIEC).
29. O DLR que criou e aprovou a ecotaxa observa os princípios consagrados na LFRA, nomeadamente os previstos no seu art.º 3.º e os previstos no art. 52.º (atual art. 55.º), sobretudo os princípios da coerência com o sistema fiscal nacional, da legalidade, da igualdade, da solidariedade nacional, da flexibilidade, da suficiência e da eficiência funcional.
30. O afastamento geográfico da Região Autónoma da Madeira e os custos que lhe estão associados, em comparação com o território continental, existem para todos os produtos e para todos os operadores regionais, nacionais e internacionais. Não se vê assim que a ecotaxa constitua um entrave ao abastecimento da Região Autónoma da Madeira e que da sua aplicação resultem entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional.
31. Acrescente-se que a ecotaxa está em vigor desde 1 de maio de 2012 não havendo registo de que tenha constituído qualquer entrave ao abastecimento e um entrave à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional.
32. Para além de estar justificada a criação da ecotaxa, veja-se que a Recorrente, ao contrário do que refere, parece não ter sido afetada pela ecotaxa, como o provam todas as impugnações judiciais por si apresentadas, pois continua a abastecer a Região Autónoma da Madeira com os seus produtos.
33. Não se podendo concluir que a ecotaxa tenha colocando um entrave à livre circulação de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional, de modo a que se enquadre numa violação do art. 54.º da LFRA (agora art. 57.º da LFRA em vigor) e configure qualquer violação a lei de valor reforçado ou outro diploma legal.
34. O que também conclui o Tribunal Constitucional nos doutos Acórdãos 936/2024, 13/2025, 14/2025 e 15/2025 e Decisão Sumária 11/2025: “Neste sentido, conclui-se que a ECOTAXA não consubstancia qualquer entrave à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional e, por isso, não viola o artigo 47.º, n.º 1, da LFRA. Razão pela qual nunca poderia concluir-se pela transgressão, por este motivo, do regime de competência delineado na Constituição quanto aos impostos regionais.”
35. A Assembleia Legislativa da Madeira ao criar o imposto “Ecotaxa” através do DLR n.º 8/2012/M não violou a LFRA (Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, atual Lei Orgânica n.º 2/2013, de 02 de setembro).
36. Do preâmbulo do DLR n.º 8/2012/M consta que “ (…) a Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresentam dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental”.
37. E acrescenta “(…) Sublinhe-se que estas especificidades implicam custos acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha seletiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final”.
38. A criação da ecotaxa pelo legislador regional assenta na circunstância de que os operadores económicos podem/devem adotar hábitos de consumo mais consentâneos com a proteção do meio ambiente insular, com as suas caraterísticas próprias e únicas.
39. A ecotaxa tributa a utilização de embalagens não reutilizáveis com o objetivo de incentivar a utilização de embalagens reutilizáveis, com vista à alteração de opções de consumo, num quadro de respeito do meio ambiente e da natureza a promover por todos, conforme determina o princípio da responsabilidade.
40. Vem a Recorrente trazer novamente à colação o SIGRE e os contratos com a B..., mas mais uma vez são fundamentos que já analisados e decididos na Sentença de 30-09-2021 (veja-se p. 20 a 26 e 38 a 39) e o douto Acórdão de 22-03-2023 do STA.
41. O regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 366.º-A/97, de 20 de dezembro (revogado pelo Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro, que concentrou num diploma único o regime jurídico dos fluxos específicos de resíduos assentes no princípio da responsabilidade alargada do produtor), que estabeleceu as regras e os princípios gerais a que deve obedecer a gestão de embalagens e resíduos de embalagens, bem como os contratos celebrados pela Recorrente para dar cumprimento a este regime, não têm qualquer relação com o regime da ecotaxa instituído pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, nem violam o regime da ecotaxa.
42. A Recorrente, na sua qualidade de embalador e/ou importador aderiu ao Sistema integrado e transferiu para a B..., S.A. (B...), mediante o pagamento de contrapartidas financeiras, as responsabilidades previstas no Decreto - Lei n.º 152-D/2017 relativas à gestão dos seus resíduos das embalagens, ao abrigo do princípio da responsabilidade alargada do produtor.
43. A Recorrente alega a dupla tributação, questão que também já foi objeto de apreciação no Acórdão do STA e também nos Acórdãos do Tribunal Constitucional e, em ambas as instâncias, se concluiu que a ecotaxa não coincide com o Imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), estando mais que assente que a ecotaxa incide sobre a utilização de embalagens não reutilizáveis e o IABA incide sobre bebidas alcoólicas, pelo que não se verifica qualquer violação ao Código dos Impostos Especiais de Consumo.
44. Com este tributo pretende-se que os operadores económicos adotem hábitos de consumo mais consentâneos com a proteção do meio ambiente insular, criando-se um mecanismo fiscal de promoção e incentivo à alteração de comportamentos, com vista à proteção do ambiente e dos recursos naturais na Região Autónoma da Madeira, numa estratégia de responsabilidade social que importa promover, contribuindo para a redução de resíduos e para a sustentabilidade ambiental.
45. O que foi confirmado pelo O Tribunal Constitucional, no douto acórdão proferido no processo 143/21.7BEFUN (acórdão n.º 534/2024 retificado pelo Acórdão 545/2024), a p. 14 refere: “No preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, afirma-se expressamente que o lançamento da Ecotaxa não serve objetivos de captação de receita, antes dirige-se a incentivar a utilização de recursos técnicos de embalamento amigos do sistema ecológico pela priorização de embalagens reutilizáveis na distribuição de mercadorias ao consumidor: (…)” E conclui: “Estamos, portanto, perante um tributo que não se integra propriamente no sistema público de captação de receitas, mas que constitui essencialmente um instrumento de política ambiental definida pelos órgãos da RAM ao serviço do modelo de proteção do meio ecológico. (…)”
46. E mais refere que o facto tributário é a natureza da embalagem e o respetivo impacto ecológico que representa na geração de resíduos (cf. p. 17). E continua dizendo, a p. 24, que a ecotaxa “é insensível à natureza do produto colocado (desde que se trate de cerveja ou outras bebidas alcoólicas), direcionando-se para as condições do seu embalamento, encorajando contentores reutilizáveis ou, ao menos, descartáveis de maior capacidade, permitindo ao operador maximizar a colocação de produtos (cerveja, bebidas espirituosas, etc) sem que isso importe um agravamento de custos fiscais ou receitas públicas adicionais.” Concluindo que a Ecotaxa não se destina a reforçar a carga fiscal do facto socioeconómico tributado pelo IABA e não se pode entender um instrumento complementar ao quadro fiscal deste imposto.
47. A Recorrente alega que o DLR n.º 8/2012/M viola a Diretiva 2008/118/CE do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, no entanto da leitura da petição inicial não consta qualquer referência à violação de normas de Direito da União Europeia.
48. O que contraria o disposto no n.º 1 do art. 108.º do CPPT, que determina que é na petição inicial que se deve expor os factos e as razões de direito que fundamentam o pedido, pelo que não é legítimo que venha suscitar a questão em sede de recurso, imputando à sentença a falta de conhecimento de questão que não suscitou em sede própria.
49. A Diretiva 2008/118/CE do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos de consumo, foi transposta para ordem jurídica interna pelo DL n.º 73/2010, de 21 de junho, que aprovou o Código dos Impostos Especiais de Consumo (CIEC).
50. Conforme já exposto, em especial dos Acórdãos proferidos pelo Tribunal Constitucional e pela Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, não há qualquer relação entre a incidência da ecotaxa e a do IABA.
51. O n.º 2 do art. 1.º Diretiva 2008/118/CE permite que os Estados Membros possam cobrar, por motivos específicos, outros impostos indiretos sobre os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, desde que esses impostos sejam conformes com as normas fiscais da Comunidade aplicáveis ao imposto especial de consumo e ao imposto sobre o valor acrescentado no que diz respeito à determinação da base tributável, à liquidação, à exigibilidade e ao controlo do imposto, regras essas que não incluem as disposições relativas às isenções.
52. Os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo estão indicados no n.º 1 do art. 1.º da Diretiva. E o preceito refere “outros impostos indiretos sobre os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo”, o que afasta logo a aplicação deste preceito à ecotaxa, que incide sobre embalagens não reutilizáveis.
53. No entanto, sempre se poderia acrescentar que os motivos que levaram o legislador regional a criar a ecotaxa são motivos específicos, na medida em que se enquadram na proteção do meio ambiente, na diminuição de produção de resíduos, na reutilização e alteração de comportamentos de consumo, motivos que estão amplamente cobertos pela legislação da União Europeia.
54. E voltando a citar o douto acórdão do Tribunal Constitucional, p. 17: “A reutilização de produtos integra-se, a par da prevenção, na primeira linha da defesa do ambiente no âmbito da política de gestão de resíduos definida pela Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro, em detrimento, por exemplo, da reciclagem ou da eliminação (cfr. Artigo 4.º, n.º 1, alíneas a), b) e c) do diploma), que são objetivos secundarizados.”
55. De modo que não há qualquer violação da Diretiva 2008/118/CE ou de princípios gerais de Direito da União Europeia de legalidade, de concorrência e das livres trocas comerciais. ».
A Mm.ª Juiz lavrou douto despacho de admissão do recurso, atribuindo-lhe subida imediata nos próprios autos e fixando-lhe efeito meramente devolutivo.
Recebido o processo neste tribunal, foi aberta vista ao M.º P.º.
O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto teve vista dos autos e lavrou douto parecer, de que destacamos o seguinte segmento: «(…)
3.1 Nas conclusões das suas alegações, a Recorrente começa por referir que do anterior julgamento realizado pelo TAF do Funchal ficaram por apreciar duas questões: (i) A ilegalidade assente na violação do artigo 54º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas; (ii) e a dupla tributação, por duas taxas incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares.
3.2 Decorre dos autos que num primeiro julgamento o TAF do Funchal julgou procedente a ação com base na apreciação da questão da desconformidade da “ecotaxa” com os princípios da igualdade e da equivalência, tendo dado como prejudicadas as demais questões.
3.3 Tendo os autos baixado à 1ª instância, após a revogação da sentença naquela parte por este tribunal, o TAF do Funchal enunciou as questões decidendas, cujo conhecimento havia sido dado como prejudicado, como respeitando à “inexistência de facto tributário” e “falta de fundamentação”. E apreciando as mesmas, julgou a ação improcedente.
3.4 Ou seja, nenhuma das questões que a Recorrente suscita para apreciação em sede do presente recurso foram abordadas na sentença recorrida. E relativamente às questões abordadas na sentença recorrida a Recorrente nada diz ou censura.
3.5 Ora, como é entendimento jurisprudencial e doutrinal pacífico, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas a apreciação dos tribunais inferiores e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre, neles não cabendo, por isso, e em princípio, a apreciação de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo se se tratar de questões de conhecimento oficioso (cfr. entre outros o ac. do STJ de 01/10/2002, CJSTJ, Tomo III, pág.65, e ac. do STA de 06/10/2021, proc. 1235/09.6BESNT).
3.6 No caso concreto nenhuma das questões que a Recorrente pretende ver apreciadas em sede do presente recurso - violação de lei de valor reforçado e dupla tributação - foram abordadas em sede da sentença recorrida, nem as mesmas, salvo melhor opinião, são de conhecimento oficioso.
3.7 Assim sendo, nenhuma das questões pode ser objecto de conhecimento por parte deste tribunal, o que conduz ao insucesso do presente recurso, por se ter alheado de forma ostensiva do decidido na sentença recorrida, relativamente ao qual não tece qualquer censura.
3.8 Em face do exposto, entendemos que se impõe julgar o recurso improcedente. ».
Cumpre decidir, em Conferência. ***
2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância. ***
3. Vem o presente recurso interposto da douta sentença que, tendo concluído que os atos impugnados não padeciam, nem do vício de violação de lei, por inexistência do facto tributário, nem do vício de falta de fundamentação, julgou totalmente improcedente a impugnação.
Com o assim decidido não se conforma a Recorrente por entender que o diploma que criou o tributo correspondente - o Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril - viola o artigo 54.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas e a proibição da dupla tributação (que, se bem interpretamos, considera decorrer de certos princípios constitucionais).
Adicionalmente, a Recorrente considera que o mesmo diploma também viola a Diretiva 2008/118/CE DO CONSELHO, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo.
Decorre instantaneamente do sobredito que a Recorrente se insurge contra a sentença recorrida, não por discordar do julgamento quanto aos vícios que apreciou, mas por discordar da decisão de considerar prejudicado o conhecimento de outros vícios.
Assim, a questão que o tribunal de recurso é chamado a apreciar é se o Tribunal recorrido errou ao considerar « prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pela Impugnante » (último parágrafo da pág. 29 da douta sentença recorrida).
No caso, esta questão pode ser subdividida na de saber se a Mm.ª Juiz errou em considerar prejudicado o conhecimento de vícios alegados e na de saber se a Mm.ª Juiz errou ao desconsiderar o conhecimento de um vício não alegado, mas que a Recorrente considera ser de conhecimento oficioso.
Quanto à primeira questão:
A Recorrente considera que não estaria prejudicado o conhecimento da questão de saber se as liquidações eram ilegais por o diploma que as criou ter violado o artigo 47.º (e, depois deste, o artigo 54.º) da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2010, de 29 de março e, entretanto, substituída pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro) que, doravante, identificaremos pelo acrónimo “ LFRA ”.
No entanto, o que a Recorrente tinha alegado a este propósito era que a denominada “ ecotaxa ” era ilegal também à luz da LFRA por introduzir a desigualdade de tratamento entre produtores, gerar uma situação de dupla incidência com o imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (“ IABA ”) e constituir uma intolerável restrição ou obstáculo à troca de bens e serviços dentro do território nacional português.
Ora, a questão de saber se a “ ecotaxa ” introduziu alguma desigualdade de tratamento dos produtores de bebidas alcoólicas - e se, por essa via, a sua criação pelos órgãos regionais não observou os limites constitucionais a que aludia, então, o artigo 45.º da LFRA - foi analisada detalhadamente e decidida pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão proferido nos autos, entretanto, transitado em julgado.
Havendo caso julgado sobre a matéria, a definição que lhe foi dada no processo impõe-se ao tribunal recorrido, pelo que é dever deste abster-se de a reapreciar em novo julgamento.
Não obsta a tal o facto de lhe ser atribuído outro enquadramento normativo. Desde logo, porque a questão de saber se é violada a igualdade de tratamento entre contribuintes não tem, na LFRA, uma dimensão material distinta. O que está em causa é (ainda) saber se foram violados limites constitucionais, e não saber se foram violados limites estatutários ou ditados por princípios enunciados especificamente nas diversas alíneas do citado artigo 45.º.
Pelo seu lado, a questão de saber se a “ ecotaxa ” incide sobre matéria objeto de incidência do IABA toma no seu pressuposto que ambos tributos têm na sua base de incidência « as bebidas alcoólicas, esquecendo os aspetos ambientais fundamentais e apenas relevando o tipo da bebida » (citação extraída do artigo 95.º da douta petição inicial).
Ou seja, que a “ ecotaxa ” não é, afinal, um « tributo ambiental ».
Ora, a questão de saber se a “ ecotaxa ” deveria ser qualificada como um tributo ambiental foi considerada uma das questões fundamentais a decidir no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido nos autos (sendo sido ali enquadrada na denominada « questão de qualificação ») e foi ali decidida em sentido afirmativo.
E foi revisitada no recurso que a Recorrente interpôs desse acórdão para Tribunal Constitucional, que reiterou esse entendimento.
Por isso, a questão de saber se a sua base de incidência invadia a do IABA estava prejudicada pela solução que foi dada, a montante, à questão de saber se era um tributo ambiental.
Finalmente, a questão de saber se da aplicação do diploma que criou a “ ecotaxa ” resultam entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional toma no seu pressuposto que não pode ser criado um tributo na Região Autónoma se os operadores não estiverem sujeitos a tributo equivalente no território continental (o que é confirmado, no âmbito do presente recurso, pelo conteúdo da página 13 das doutas alegações).
Ora a questão de saber se as Regiões Autónomas podem criar impostos vigentes apenas para essas regiões foi expressamente apreciada pelo Supremo Tribunal Administrativo do ponto 7 do acórdão proferido nos autos. Por lhe ter sido colocada em ampliação do âmbito do recurso interposto pela ali Recorrida. Tendo-lhe sido dada resposta afirmativa.
A Recorrente vem, agora, dizer que o Supremo Tribunal Administrativo não se chegou a pronunciar sobre essa matéria, o que considera resultar do voto de vencido inserido a final do acórdão.
Sucede, porém, que o próprio voto de vencido assume que a questão « de verificação da conformidade jurídica do exercício do poder tributário regional, ou, na expressão da alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, do “exercício do poder tributário próprio” da RAM, que, nos termos constitucionais, se exige que seja “exercido nos termos da lei” » foi apreciada na tese que fez vencimento, ainda que num enquadramento distinto. E por isso é que se permite criticá-la, imputando-lhe « insuficiências no plano do escrutínio jurídico que haveria que fazer ».
De qualquer modo, não pode deixar de observar-se que foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional dessa decisão. Que, apesar de notar que as normas e princípios da LFRA, como de qualquer diploma de Direito infraconstitucional, não se integram no elenco de parâmetros convocáveis à apreciação do recurso de inconstitucionalidade, não deixou de reafirmar que a Assembleia Regional da RAM estava capacitada para proceder ao lançamento da Ecotaxa nos termos realizados pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, em oposição à alegação da Recorrente.
Atendendo ao seu próprio teor, pode defender-se que esse juízo acabou por não integrar os fundamentos da decisão ali proferida. O que não pode defender-se é que não integrou os fundamentos da decisão ali recorrida. Que, não tendo sido ali infirmada nem alterada, acabou por transitar em julgado, também nessa parte.
O que obstaria, por idêntica razão à acima enunciada, a que fosse (novamente) apreciada pelo Tribunal recorrido.
Quanto à questão da « dupla tributação », apesar de a Recorrente dizer que foi oportunamente alegada nos autos, não indica onde depositou a sua alegação. E da análise que fizemos dos articulados principais também não resultou a sua localização.
É verdade que a Recorrente alegou que « a incidência sobre as bebidas alcoólicas, contidas em embalagens não reutilizáveis estabelece materialmente uma situação de dupla incidência em conjugação com o imposto IABA » (
cit. artigo 95.º da douta p.i.).
Mas não retirou daí que a incidência de dois tributos sobre o mesmo facto fosse, em si mesma, ilegal, por violar alguma regra de proibição da dupla tributação, que também nunca invocou. O que a Recorrente pretendeu deduzir dali foi que essa dupla incidência, no pressuposto de que existisse, violaria o princípio da igualdade. Matéria que - como já referimos - foi já apreciada em decisão transitada em julgado.
Por outro lado, resulta das doutas alegações de recurso que a Recorrente pretende surpreender, agora, a dupla tributação numa duplicação de custos decorrente do facto de ter contratado com entidades terceiras a gestão, recolha e transporte dos resíduos.
Tomando agora, na base da sua argumentação, que a faturação desses custos constitui também a cobrança de uma « taxa ». Sendo, de resto, por isso que alega - e sublinha - se está perante uma situação de dupla tributação: duas taxas a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares.
Ora, para além de esta ser uma questão nova (no sentido de que nunca foi colocada ao tribunal recorrido e no sentido de que não poderia ser colocada ex novo ao tribunal de recurso, porque isso afrontaria o princípio da preclusão e porque desvirtuaria a finalidade dos recursos, que é a de reapreciar questões decididas e não a de decidir questões que nunca foram apreciadas), o seu conhecimento sempre estaria prejudicado pela decisão dada a outra questão: a da qualificação do tributo em causa nos autos.
É que já há - repetimos - uma decisão nos autos, transitada em julgado, que qualifica a “ ecotaxa ” como um imposto. Pelo que da qua vigência nunca poderia resultar a sobreposição de duas taxas.
Pelo que o recurso nunca mereceria provimento por aqui.
Quanto à segunda questão:
Valendo-se de um parecer jurídico que agora apresenta, a Recorrente veio invocar a desconformidade do tributo designado de “ ecotaxa ” e das regras que o instituem com o disposto no artigo 1.º, n.º 2, da Diretiva 2008/118/CE, do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo. E alegar que os tribunais têm o dever de conhecer oficiosamente da desconformidade das normas de direito interno dos Estados-membros com o direito da União.
Decorre, porém, da sua alegação que a Recorrente faz assentar essa desconformidade no facto de o tributo designado de “ ecotaxa ” padecer « da ausência de “motivos específicos”, desde logo por se tratar de “um imposto estritamente fiscal, não obstante a abundante narrativa desenvolvida no preâmbulo desse diploma legal dirigida a demonstrar a intenção ou objectivo de criar e aprovar um tributo de natureza ambiental.” » (página 26 das doutas alegações do recurso).
Sucede que - como já foi referido - já há uma decisão nos autos, transitada em julgado, que qualifica a “ ecotaxa ” como um imposto ambiental.
Pelo que o conhecimento desta questão também estaria prejudicado pela solução dada a questão já apreciada e decidida nos autos. E que se encontra coberta pelo caso julgado.
Pelo que o recurso não merece provimento. ***
4. Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.
Custas pelos Recorrentes.
Lisboa, 13 de maio de 2026. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Anabela Ferreira Alves e Russo - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro.