ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
I. Relatório
1. A..., LDA.
- identificada nos autos - recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 10 de outubro de 2025, que, nos presentes autos de contencioso pré-contratual relativo ao “Aquisição de serviços de segurança e vigilância humana” , que instaurou contra o INSTITUTO POLITÉCNICO DO CÁVADO E DO AVE (IPCA), e a contrainteressada B..., LDA., revogou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Juízo de Contratos), de 10 de março de 2025 e julgou a ação totalmente improcedente.
Nas suas alegações de recurso, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: «1.
É hoje consensual o entendimento segundo o qual as entidades adjudicantes devem ter uma posição ativa no sentido de assegurar o respeito pelas normas em matéria laboral e social, não só na execução do contrato, mas também na sua formação.
2. Pelo que, não podemos deixar de dizer que, de acordo com o aditamento feito ao CCP pelo artigo 5º do DL n.º 111-B/2017 de 31 de Agosto, art.º 1.º-A n.º 2, a expressa referência a que as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional, significa que o cumprimento pelos operadores económicos das normas laborais é uma questão que merece especial atenção da entidades adjudicantes.
3. Neste sentido, o Acórdão do STA, de 22/09/22, proferido no Processo n.º 00339/21.1BECBR, que confirmou o Acórdão do TCAN, de 29/04/22, em que se escreve o seguinte: “Em face da atual normação do CCP - pelo menos desde 2017 - não é mais possível defender que o risco de um preço ou custo insuficiente pode correr apenas por conta das empresas adjudicatárias, sem controlo, nesta sede, por parte das Entidades Adjudicantes; ou que basta uma declaração/compromisso no sentido do cumprimento das obrigações legais; ou que um preço ou custo insuficiente pode ser compensado com recurso a outras fontes de financiamento das empresas adjudicatárias, ou a outros contratos; ou que consubstancie um prejuízo que as empresas adjudicatárias estejam dispostas a suportar, nomeadamente por razões de marketing ou estratégia comercial, em nome da sua “liberdade de gestão empresarial”.
4. Destarte, o atual direito nacional, por via do direito da UE, opõe-se claramente a todo este argumentário em nome do “interesse público” e em nome de uma “livre, clara e sã concorrência”. Cfr. o Acórdão do TCAN, de 11/11/22, proferido no Processo n.º 2333/21.3BELSB, no qual se expenderam as seguintes considerações: « A radiografia do problema estava efetuada e o legislador acolheu uma resposta para o mesmo, como vimos, visando a proibição de práticas comerciais desleais por banda das empresas deste mercado, designadamente, a contratação com prejuízo, prática esta qualificada expressamente como comercialmente desleal e impondo uma análise das propostas no sentido de verificar se o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, caso em que deve a proposta ser excluída se a resposta a essa análise for positiva. E note-se que essa apontada violação implica a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, o que inclui a observância dos princípios acima referidos, designadamente o princípio da concorrência e bem assim a observância de normas que proíbem as práticas comerciais desleais como a contratação com prejuízo, como expressamente se prevê também no já referido artigo 5º-A da Lei nº 34/2013…».
5. Daí o entendimento de que o aditamento feito ao CCP pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017 estabelece um poder-dever das entidades adjudicantes de verificarem de forma ativa o cumprimento pelos concorrentes das suas obrigações em matéria laboral, social e ambiental, aqui no sentido de um poder-dever de assumir uma posição claramente ativa assegurando o respeito pelas normas em matéria (designadamente) laboral não só na fase execução do contrato, mas também na fase da sua formação.
6. De facto, esta é uma imposição que decorre da Diretiva 2014/24/UE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 26 de fevereiro de 20. Conforme o art.º 18.º, n.º 2: “Os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que, ao executarem os contratos públicos, os operadores económicos respeitem as obrigações aplicáveis em matéria ambiental, social e laboral estabelecidas pelo direito da União, por legislação nacional, por convenções coletivas ou pelas disposições de direito internacional em matéria ambiental, social e laboral constantes do Anexo X”.
7. E do Considerando 40 da referida Diretiva, resulta que: “O controlo da observância destas disposições ambientais, sociais e laborais deverá ser efetuado nas fases pertinentes do procedimento de contratação, ou seja, ao aplicar os princípios gerais que regem a escolha dos participantes e a adjudicação de contratos, ao aplicar os critérios de exclusão e ao aplicar as disposições relativas às propostas anormalmente baixas”.
8. Podemos assim dizer que a garantia e controlo, pelas entidades adjudicantes, da observância de normas gerais que imponham aos operadores económicos deveres e condicionamentos em matéria social, laboral, ambiental, de igualdade de género, assumem-se como um novo princípio da contratação pública.
9. No mesmo sentido, vide o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 00339/21.1BECBR de 29/04/22, relativo a um concurso público para aquisição de serviços de vigilância e segurança humana: “1 - Na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação.
2 - As entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional.
O n.º 2 (do art.º 1.º-A do CCP) não deixa margem para dúvidas de que impende sobre as entidades adjudicantes o dever de assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria laboral.
Ou seja, o controle do respeito das normas em matéria laboral não é uma mera faculdade, é um dever para as entidades adjudicantes.
E é um dever não apenas na fase de execução do contrato, (…) mas logo no momento de formação dos contratos.(…)
Daí que fosse essencial a apresentação, enquanto documento da proposta, de uma “memória descritiva respeitante aos preços mensais por instalação, que inclui no mínimo: número de horas/mês por tipologia (diurna, nocturna, dias úteis, sábados, domingos e feriados) e custo unitário de vigilante/hora por tipologia (diurna, nocturna, dias úteis, sábados, domingos e feriados)”.
10. Por esta razão, não tem acolhimento legal o entendimento que sufraga o seguinte: “A forma como as entidades apresentam o preço hora em sede de proposta nada tem a ver com o preço hora/vencimento a pagar aos seus funcionários, tem a ver sim, com o preço hora que será cobrado, pela prestação de serviços, à entidade adjudicante”, pois é um dever do Réu assegurar que o contrato que vão celebrar cumpre com as normas laborais.
11. De tal forma, que em 12/09/24, o STA esclareceu que as Entidades Adjudicantes podem fixar um limiar mínimo do valor/custo hora dos vigilantes, “esse condicionamento é justificado em prol da prossecução do interesse público por si considerado essencial e, que, visa também, no presente caso, a salvaguarda da sã concorrência entre as empresas, na medida em que impede a apresentação de preços predatórios e proíbe preços abaixo do mínimo necessário para o cumprimento das obrigações legais e regulamentares aplicáveis, em matéria laboral e social”11 .
12. Considerando este dever que impende sobre a entidade adjudicante, e no caso em apreço, teriam de ser excluídas as propostas que apresentassem um preço para a totalidade de encargos, nos 36 meses, inferior a 1.334.562,33€ (horas normais) e inferior a 1.349.225,43€, (incluindo as horas extras).
13. Considerando estes valores de referência, é manifesto que o contrato celebrado com a CI não cumpre com a legislação em matéria laboral.
14. E apresenta uma proposta irrealista e em clara violação do direito da concorrência.
15. Pelo que se impunha a sua exclusão, ao abrigo do disposto nos art.º s 70.º, n.º 2, alínea e) e f) e 71.º, n.º 2 e 4, alínea g); ambos do CCP.
16. Na verdade, logo no Anexo I “Minuta de Proposta”, a que se refere a al. b) do n.º 1 do art.º 7.º do Programa de Procedimento, é manifesta a ilegalidade da proposta da CI!
17. A CI apresenta um preço hora de 9,50€ para todas as tipologias, não fazendo qualquer distinção, consoante se trate de regime diurno, noturno, semanal, fins de semanas e feriados, e ainda trabalho complementar.
18. O que é indubitavelmente ilegal e violador de todas as regras de Direito.
19. Desde logo, a cláusula 38.º do CCT n.º 48/2024 dispõe que o trabalho suplementar dá direito a um acréscimo remuneratório ao valor da retribuição horária em singelo de 50% se for diurno e 75% se for noturno.
20. E a cláusula 41.º, n.º 4 do CCT dispõe que o trabalho noturno é pago com o acréscimo de 25% do valor hora de trabalho normal relativamente ao pagamento de trabalho equivalente prestado no período diurno.
21. Já a cláusula 42.º do CCT estipula os acréscimos salariais pelo trabalho prestado em dia de feriado, variando entre 25% a 200%.
22. Pelo que não se compreende como é que a apresentação de um único preço/valor para as diversas tipologias não alertou o Réu para a ilegalidade desta proposta.
23. Acresce que a proposta não contempla o número de vigilantes necessários para cobrir as férias do pessoal, obrigatoriamente devidas.
24. Pelo que o preço proposto não inclui todos os custos necessários e legalmente exigidos à execução do contrato.
É generalizada a tese, na doutrina 13 e jurisprudência14 , que o contrato “tem de se pagar a si próprio”, ou seja, o concorrente não pode compensar uma eventual quebra do lucro neste contrato com a demais atividade da empresa.
25. Ou seja, todos os custos/encargos têm de ser cobertos com o rendimento arrecado com a execução deste contrato.
26. Tanto assim é que o art.º 5.º A da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, que estabelece o regime do exercício da atividade de segurança privada, proíbe as práticas comerciais desleais, nomeadamente a contratação com prejuízo. (alínea b) do n.º 1).
27. Outrossim, a concorrente B..., na sua nota justificativa do preço, indica que precisa de 18 trabalhadores para prestar o serviço.
28. Contudo, segundo a mesma nota justificativa do preço, o número de horas mensais necessárias por vigilante são 174.
29. E o número de horas totais de prestação de serviço é de 3.586.
30. Então 2.586h / 174h = 20,6 vigilantes.
31. Daqui resulta que a proposta da concorrente é incongruente e irrealista, pois considerando o número de horas indicado, para prestar o serviço, precisa, no mínimo, de 21 trabalhadores e não 18!
32. E sendo 21 trabalhadores, então o preço da proposta teria de ser necessariamente superior.
33. Da mesma forma que, sendo apenas 18, não consegue cumprir com a legislação aplicável e muito menos com o contrato!
34. Por outro lado, a este número ainda se soma o número de funcionários necessários para substituição nas férias (valor que é completamente omisso na proposta da concorrente B...).
35. Em síntese, tal como explicado por PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, uma proposta deve ser excluída, quando a entidade adjudicante “(…) continue a verificar, com base no somatório das informações que dela constam, ser juridicamente impossível que o clausulado proposto satisfaça normas legais ou regulamentares vinculativas para ela própria ou para o proponente- por exemplo, por verificar ser matematicamente impossível que o preço proposto cubra custos laborais, ou outros, cuja satisfação é juridicamente obrigatória.”
36. O TCAN começou por dizer que a exclusão de uma proposta só pode ocorrer quando esta não cumpra as condições estabelecidas na lei e nas peças do procedimento como condições ou requisitos de regularidade.
37. E passa a citar dois dos mais conceituados Autores, cujo entendimento sobre esta matéria é contrário ao sentido da sua própria decisão.
38. OUTROSSIM, a decisão recorrida, apesar da já longínqua alteração legislativa ocorrida em 2017, inclina-se para o entendimento sufragado até então e que está hoje ultrapassado!
39. E cita um Acórdão do STA que, por sua vez, assenta a sua fundamentação num Acórdão de 2015 que refere expressamente: O princípio da liberdade de gestão empresarial [artigo 61º da CRP] e da autonomia da estratégia empresarial não impede que o preço num concurso possa espelhar uma estratégia da empresa concorrente suscetível de levar à apresentação de propostas que envolvam a assunção de prejuízos pontuais, sem que isso determine qualquer ilegalidade, designadamente, o incumprimento das obrigações retributivas e contributivas. O que é perfeitamente possível desde que não sejam violados outros princípios ou disposições legais suscetíveis de exclusão as propostas (nomeadamente as outras alíneas do art. 70º do CCP ) e que não cumpre aqui conhecer, como vimos.
40. ORA, este entendimento é contrário àquela que tem sido a prática seguida ao nível europeu, que aconselham as Directivas e para que apontam os mais avisados Autores.
41. O Acórdão recorrido sustenta que a demonstração do incumprimento de vinculações legais ou regulamentares não resulta certo e actual, mas antes meramente hipotético. E ao contrário do que decidiu a sentença recorrida que, partindo das especificações técnicas constantes do caderno de encargos e o facto de os serviços de vigilância a prestar se reportarem a 365/ano, 24 h/dia, (…) desconsiderou a previsão constante do Caderno de Encargos, segundo a qual, “6. Os horários poderão ser alterados e reduzidos, em função dos calendários lectivos e das necessidades de serviço, nomeadamente em virtude do encerramento das escolas ou serviços (…)” sendo que, “7. O número de horas previstas no Anexo II, corresponde ao número máximo de horas que o IPCA irá utilizar, reservando-se o direito de não utilizar a totalidade das horas contratualizadas.
42. A seguir-se tal raciocínio, então os concorrentes não tinham de seguir qualquer referência no cálculo dos custos da proposta, uma vez que o número de horas exigido podia ser livremente reduzido pela entidade adjudicante e sem qualquer limite mínimo!!
43. Esta determinação do Caderno de Encargos não serve para os concorrentes “aligeirarem” os seus custos/preço, mas para isentar a entidade adjudicante da obrigatoriedade de pagar a totalidade das horas, se delas não carecer!
44. É uma situação meramente hipotética, tal como foi hipotética a previsão da CI de que iniciaria o contrato no mês de Setembro de 2025! O que não aconteceu! (A CI defendeu que a sua proposta considera “uma calendarização progressiva da entrada em funcionamento de determinados serviços, designadamente os que apenas se iniciarão em setembro face à suspensão da atividade letiva.”).
45. E por isso é que o número de horas máximo tem de ser o farol na análise às propostas, bem como já o foi para os concorrentes no momento da elaboração das propostas!
46. No caso concreto, como bem explicitado na sentença proferida em primeira instância, (páginas 46, 47 e 51), a questão não se reconduz a uma mera valoração subjetiva, suscetível de diferentes interpretações, mas antes a uma análise objetiva, que resulta de um simples cálculo aritmético dos valores constantes da proposta da Contrainteressada:
“Assim, o efeito pretendido alcançar com o artigo 70º, nº 2, alínea f), depende assim da verificação “(…) com absoluta segurança, baseada nos elementos constantes de uma proposta, que os custos cuja satisfação é exigida pelas normas jurídicas aplicáveis ao contrato que se visa celebrar, constantes de fontes vinculativas para as partes, sejam elas expressamente previstas ou não nas peças do procedimento, não podem ser cobertos pelo preço proposto”. (p. 83). E tal pode suceder nos casos em que a entidade adjudicante, ao analisar a proposta de um concorrente, “(…) continue a verificar, com base no somatório das informações que dela constam, ser juridicamente impossível que o clausulado proposto satisfaça normas legais ou regulamentares vinculativas para ela própria ou para o proponente - por exemplo, por verificar ser matematicamente impossível que o preço proposto cubra custos laborais, ou outros, cuja satisfação é juridicamente obrigatória”.
47. A aceitação de uma proposta que parte de pressupostos distintos dos exigidos no Caderno de Encargos, nomeadamente a suposta calendarização progressiva, viola frontalmente os princípios da igualdade e da concorrência, consagrados nos artigos 1.ºA n.º 1 do CCP e art.º 6.º do CPA.
48. Neste sentido, a entidade adjudicante deve garantir que todas as propostas são avaliadas com base nos mesmos critérios e pressupostos, definidos de forma clara e objetiva no Caderno de Encargos.16
49. Ao admitir-se, com base na alegada experiência, que um concorrente possa apresentar uma proposta que diverge das exigências do procedimento - nomeadamente ao prever uma redução de serviços em função de uma suposta suspensão da atividade letiva, sem que tal esteja expressamente previsto ou autorizado - é potenciar uma desigualdade de tratamento entre os concorrentes, comprometendo a imparcialidade e a transparência do procedimento.
50. Na verdade, é inaceitável que a própria Entidade Adjudicante aceite que a CI "está em posição de compreender as dinâmicas do mesmo" e, com base nisso, permita que a sua proposta parta de pressupostos distintos dos demais concorrentes.
51. Ainda que seja admissível que um concorrente com experiência prévia no serviço possa ter vantagens competitivas na elaboração da sua proposta, tal não pode traduzir-se numa dispensa do cumprimento das exigências uniformes impostas pelo Caderno de Encargos.
52. Nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do CCP cabe à entidade adjudicante assegurar que todas as propostas respeitam as condições do procedimento, sem favorecimentos ou discriminações.
53. Ao considerar a experiência da CI como justificação para aceitar uma proposta que não cumpre os requisitos objetivos do Caderno de Encargos, o Júri não só falhou no seu dever de fiscalização, como cometeu uma violação clara do princípio da igualdade, permitindo que os concorrentes partam de “patamares diferentes”, em manifesto prejuízo dos demais concorrentes.
54. Tal como resulta das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos, os serviços de vigilância foram exigidos “365 dias ao ano, 24 horas por dia”.
55. Tal exigência não admite exceções baseadas em supostas suspensões da atividade letiva.
56. Ademais, os pontos 6 a 9 da Parte II do Caderno de Encargos estabelecem que qualquer redução do horário de prestação dos serviços depende de comunicação prévia pela Entidade Adjudicante, com uma antecedência mínima de 15 dias. Não havendo, nos autos qualquer indicação de tal comunicação, o cálculo do preço proposto, aquando da elaboração da proposta, não podia partir desta circunstância.
57. O TCAN sustenta que “qualquer concorrente sempre terá de possuir recursos humanos que lhe permitam colmatar as faltas (...) desde logo, brigadas móveis” e contesta a conclusão do tribunal de primeira instância, segundo a qual “não era legítimo reconhecer à CI o direito de se socorrer de outras equipas, afetas a outros serviços junto de outros clientes. E quiçá pagos por esses outros clientes”.
58. ORA, o tribunal de primeira instância não negou a possibilidade de a Contrainteressada recorrer a brigadas móveis ou outras equipas para assegurar a prestação do serviço, apenas esclareceu que tais recursos deveriam estar expressamente previstos na proposta e refletidos no preço apresentado, conforme exigido pelos art.º s 56.º, n.º 1; 71.º, n.º 2; 96.º, n.º 2, a.) d) e 97.º, n.º 1, todos do CCP.
59. A ausência dessa previsão torna a proposta da CI irrealista, pois implica, ou o incumprimento das obrigações laborais, nomeadamente as relativas à retribuição por trabalho noturno, em fins de semana e feriados, bem como à substituição de trabalhadores em período de férias, nos termos do Código do Trabalho, ou a apresentação de um preço aventureiro, que não considera os custos necessários à execução do contrato.
60. E, contrariamente ao que é sustentado pelo TCAN, o contrato tem de se pagar a si próprio, os custos de trabalhadores extras ou brigadas móveis devem ser suportados pelo contrato em causa, e não por outros contratos com terceiros. De facto, nos termos do artigo 96.º, n.º 2 do CCP, o contrato resulta da conjugação da proposta com as peças do procedimento, e não da realidade empresarial do concorrente. Nesse sentido, a proposta deve refletir todos os custos necessários à execução do serviço, independentemente da organização interna da CI.
61. O IPCA sustentou que “deve considerar-se normal que esta empresa esteja dotada de equipas móveis e de emergência”. Ora, tal assunção é juridicamente irrelevante. O direito a férias, previsto no art.º 237.º do Código do Trabalho, não é uma circunstância de emergência ou imprevisível, mas uma obrigação legal que deve ser antecipada e provisionada na proposta. Também alega que não há “qualquer evidência que a CI necessite de promover pagamentos de horas extras”. Com o devido respeito, este argumento é ilógico, pois dado o número reduzido de vigilantes indicados na proposta da CI, é evidente que alguns trabalhadores terão de desempenhar funções nesses períodos ou substituir colegas em férias, implicando o pagamento de horas extras ou a utilização de trabalhadores adicionais. A ausência de previsão para tais custos, ou de uma justificação sobre como essas obrigações serão cumpridas sem custos adicionais, reforça a conclusão do tribunal a quo de que o preço proposto é anormalmente baixo, nos termos do art.º 71.º, n.º 1 do CCP.
62. Com a agravante de a CI ter instruído a sua proposta com a uma declaração de preços unitários, de preços hora de serviço, com o mesmo valor, independentemente de se tratar de trabalho diurno, noturno, aos fins de semana ou em dias feriado. Circunstância que demonstra claramente a intenção de não cumprir com as suas obrigações legais.
63. A omissão nas peças do procedimento de um número mínimo de vigilantes não a isenta do seu dever de fiscalização; pelo contrário, reforça a sua obrigação de verificar, na fase de análise das propostas, se estas asseguram o cumprimento das normas legais, nos termos do art.º 71.º, n.º 2 do CCP.
64. Assim, a constatação, por cálculo aritmético, de que o número de vigilantes indicado na proposta da Contrainteressada é insuficiente para cumprir as exigências do serviço (18 em vez de 21), não é incompatível com a ausência de um limite mínimo expresso nas peças do procedimento. Tal insuficiência apenas justifica a sua exclusão.
65. Ora, a Entidade Adjudicante bem sabia que tinha o dever de fiscalizar a suficiência do preço proposto, pois foi com esse objetivo que exigiu (e bem) que a proposta fosse composta por um documento justificativo do preço.
66. O Acórdão recorrido adianta que a avaliação das propostas deve incidir sobre o “cumprimento dos parâmetros legais e contratuais, e não sobre modelos internos de organização empresarial”.
67. Porém, o número de trabalhadores necessários para a execução do serviço está intrinsecamente ligado ao cumprimento dos parâmetros legais, nomeadamente os limites ao número de horas diárias que um trabalhador pode desempenhar.
68. Assim, ao contrário do alegado, a análise do número de trabalhadores não se reconduz a uma interferência nos modelos internos de organização da empresa, mas constitui uma verificação essencial da conformidade da proposta com as exigências legais e contratuais. A proposta da Contrainteressada, ao prever 18 vigilantes para cumprir 3.586 horas de serviço, conforme o CE, com base em 174 horas mensais necessárias por vigilante, revela-se incompatível com as normas laborais.
69. Talqualmente, o Programa do Procedimento exigia a junção da nota justificativa do preço, o que pressupõe que o concorrente discrimine todos os custos necessários à execução do serviço, incluindo os custos associados a mecanismos como o trabalho suplementar ou a colocação faseada de trabalhadores, que, com certeza, geram custos adicionais.
70. Ao contrário do entendimento do TCAN, os concorrentes não podem, na formulação dos respetivos preços, considerar apenas parte dos encargos com o pessoal que propõem afetar à execução do contrato a celebrar.
71. No presente caso, não restam dúvidas que o preço proposto, refletido na proposta da CI, não é objetivamente suficiente para cobrir os custos do contrato, uma vez que, e tal como afirmado na página 50 da sentença: “Note-se, aliás, que tal insuficiência é expressamente aceite pelo Réu e pela Contra-interessada, já que nas respectivas contestações admitiram a necessidade de recorrer a brigadas móveis e outros vigilantes afectos a outros serviços e contratos”.
72. A este propósito, o Acórdão do TCAN de 11/10/24, Processo n.º 00496/23.2BEVIS, no qual se decidiu que:
“Tendo em conta os cálculos efetuados pela Contra-Interessada e o número de elementos que propôs afectar à prestação do serviço com a categoria de ajudantes de cozinha, o cumprimento das obrigações laborais, designadamente, o pagamento das retribuições mensais, encargos com a segurança social, subsídios de férias e natal, dúvidas não há de que a proposta da Contra-Interessada, ao nível dos encargos com o pessoal a afectar à prestação do serviço, teria que apresentar um valor total que fosse o resultado matemático da soma das diversas parcelas, incluindo mais 17 ajudantes de cozinha, o que implicaria, obviamente, para a Contra-Interessada, no que tange aos encargos com o pessoal, apresentar uma proposta de valor superior, o que leva a concluir como refere a sentença recorrida que “o total de despesas com pessoal bem como a incidência dos encargos com o pessoal no preço unitário de cada refeição, não reflecte os reais custos incorridos pela Contra-Interessada com o pessoal por não considerar o custo relativo aos 58 ajudantes de cozinha de acordo com o contrato colectivo aplicável, mas apenas de 41 trabalhadores”, e que, “o valor apresentado pela Contra-Interessada e posteriormente reflectido no custo unitário por refeição não é suficiente para cumprir as obrigações legais de natureza laboral e social a que o concorrente se encontra obrigado, nomeadamente das obrigações que decorrem do contrato colectivo de trabalhado aplicável, no que respeita à totalidade dos trabalhadores que pretende afectar a execução do contrato”.
73. Finalmente, quanto à admissibilidade da revista, conforme alegado, este é um caso que preenche os requisitos previstos no art.º 150.º do CPTA.
74. Por um lado, esta matéria tem sido tratada com muita frequência e nem sempre com consensualidade pela doutrina e pela jurisprudência.
75. E é nos contratos de prestação de serviços de segurança que estas questões são ainda mais importantes, na medida em que estamos face a propostas cujo valor apresentado resulta, na sua maioria, dos custos com pessoal.
76. Daí que a apreciação desta matéria pelo STA é fundamental para que se consiga afinar aquele que deve ser o entendimento da jurisprudência nacional.
77. E assim é porque, conforme alegado, a tendência dos nossos tribunais tem sido gradual, e tendo sofrido a influencia decorrente da alteração legislativa de 2017, tem caminhado no sentido de reforçar o poder dever das entidades adjudicantes em detrimento da liberdade de auto-organização das empresas.
78. Mas porque essa evolução jurisprudencial não tem sido linear, também se justifica que o STA se pronuncie.
79. Por último, no caso em apreço, tivemos 2 decisões totalmente contraditórias, sob uma matéria fundamental, que todos os dias é apreciada nos nossos tribunais e que, extravasando os contornos deste caso, justifica a intervenção do STA».
2. O Recorrido IHRU contra-alegou, formulando, quanto ao mérito, as seguintes conclusões:
«i) O recurso de revista excecional interposto pela A... não preenche qualquer dos pressupostos cumulativos previstos no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, inexistindo relevância jurídica ou social fundamental, nem necessidade de melhor aplicação do direito, razão pela qual deve ser rejeitado por inadmissibilidade.
ii) A revista excecional não se destina à reapreciação do mérito da decisão recorrida, nem à correção de alegados erros de julgamento, funcionando apenas como mecanismo excecional de intervenção do STA em situações juridicamente qualificadas.
iii) A Recorrente limita-se a manifestar discordância quanto à decisão do Tribunal Central Administrativo Norte, pretendendo reabrir matéria de facto e de direito já amplamente apreciada e decidida pelas instâncias, o que é manifestamente incompatível com a natureza da revista excecional.
iv) Não se identifica, no caso concreto, qualquer questão nova, complexa, controversa ou suscetível de gerar insegurança jurídica que justifique a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito.
v) O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15.05.2025 (Proc. n.º 04187/24.9BELSB) apreciou uma situação fáctica e jurídica substancialmente idêntica à dos presentes autos, respeitante a proposta apresentada por empresa do setor da segurança privada e à alegada violação de vinculações laborais.
vi) Nesse aresto, o STA delimitou expressamente o objeto do litígio à verificação das vinculações legais e convencionais em matéria laboral, afastando a tentativa da Recorrente de reconduzir a controvérsia à figura do preço anormalmente baixo, por se tratar de questão não apreciada pelas instâncias.
vii) O Supremo Tribunal Administrativo concluiu que o Tribunal Central Administrativo havia decidido com fundamentação consistente, coerente e plausível, sustentada em jurisprudência dos tribunais superiores, afirmando expressamente a inexistência dos pressupostos do artigo 150.º do CPTA e a desnecessidade da revista para uma melhor aplicação do direito. viii) Verificando-se nos presentes autos o mesmo enquadramento jurídico, idêntica delimitação do objeto do litígio e plena consonância da decisão recorrida com a jurisprudência do STA, impõe-se concluir, também aqui, pela manifesta inadmissibilidade do recurso de revista excecional.
ix) A interpretação do artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do Código dos Contratos Públicos encontra-se plenamente estabilizada na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente após a revisão legislativa de 2017, no sentido de exigir uma violação objetiva e intrínseca à própria proposta.
x) A decisão recorrida aplica fielmente essa jurisprudência consolidada, não divergindo de qualquer orientação jurisprudencial relevante nem inovando quanto aos critérios legais de exclusão de propostas.
xi) A alegada violação das vinculações laborais não ficou demonstrada, nem resulta da proposta apresentada pela B... qualquer incumprimento das obrigações legais ou convencionais aplicáveis ao setor da segurança privada.
xii) A exclusão de propostas ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP apenas é admissível quando a própria proposta, nos seus exatos termos, implique de forma direta e objetiva uma violação das obrigações legais aplicáveis, o que manifestamente não ocorre no caso sub judice. xiii) Não compete à entidade adjudicante, nem ao tribunal, fiscalizar abstratamente relações laborais futuras ou cenários hipotéticos de execução, mas apenas aferir se a proposta contém, em si mesma, elementos materialmente ilegais.
xiv) O preço contratual juridicamente relevante para efeitos de eventual anomalia é o preço global da proposta, não sendo admissível a desagregação artificial em preços unitários ou parcelares para efeitos de exclusão.
xv) Não foi feita prova, nem direta nem indiciária, de que a proposta da B... configurasse um preço anormalmente baixo, nos termos e para os efeitos dos artigos 70.º e 71.º do CCP.
xvi) A decisão recorrida procedeu a uma análise exaustiva e fundamentada do regime do Contrato Coletivo de Trabalho aplicável à data da apresentação da proposta, confrontando-o com os elementos constantes dos autos. xvii) À data da abertura do procedimento concursal, o CCT aplicável à B... era o publicado em 29 de janeiro de 2024, por força da Portaria de Extensão então vigente, sendo esse o regime juridicamente relevante. xviii) A revisão do CCT publicada em novembro de 2024 apenas adquiriu eficácia geral com a Portaria de Extensão de abril de 2025, em momento posterior à apresentação da proposta, não podendo retroagir para fundamentar a sua exclusão.
xix) Um aviso de projeto de portaria de extensão não possui força jurídica vinculativa, não produzindo efeitos normativos suscetíveis de impor obrigações legais aos concorrentes nem de fundamentar a exclusão de propostas.
xx) O Caderno de Encargos previa expressamente a possibilidade de revisão de preços, reconhecendo a variabilidade dos custos durante a execução contratual e afastando qualquer rigidez económica incompatível com a proposta apresentada.
xxi) Não existia, nas peças do procedimento, qualquer imposição quanto a um número mínimo de vigilantes afetos à execução do contrato, tendo essa matéria sido deixada à esfera organizativa dos concorrentes. xxii) A definição do número de recursos humanos integra a estratégia organizativa do operador económico, não podendo a entidade adjudicante ou o tribunal impor, a posteriori, um modelo fixo de organização empresarial. xxiii) A afetação de 18 vigilantes pela B... revelou-se compatível com a execução faseada do contrato, com a sazonalidade dos serviços e com o cumprimento integral das obrigações contratuais. xxiv) O Tribunal Central Administrativo Norte reconheceu que determinados serviços apenas se iniciariam em setembro de 2025, circunstância que legitima a gestão progressiva e proporcional dos recursos humanos.
xxv) A sentença de primeira instância criou critérios de avaliação inexistentes nas peças do procedimento, violando os princípios da legalidade, da igualdade e da vinculação às regras concursais. xxvi) O Tribunal a quo substituiu-se indevidamente ao juízo técnico do júri do procedimento, ultrapassando os limites do controlo jurisdicional admissível em matéria de contratação pública. xxvii) A proposta da B... demonstrou viabilidade económica, sustentada em notas justificativas e simulações financeiras consistentes, reveladoras de resultado positivo e de sustentabilidade do contrato. xxviii) A alegação de “contrato com prejuízo” assenta em meras presunções e cenários hipotéticos, afastados pela jurisprudência administrativa consolidada e pelo Direito da União Europeia. xxix) À luz da Diretiva 2005/29/CE, não se verifica qualquer prejuízo económico real nem qualquer prática comercial desleal imputável à B..., inexistindo fundamento para restringir o exercício da sua atividade económica.
xxx) A proposta foi apresentada com total transparência, observando integralmente os critérios fixados nas peças do procedimento e cumprindo todas as exigências legais e regulamentares aplicáveis. xxxi) A sentença de primeira instância enferma ainda de nulidade por omissão de pronúncia, ao não apreciar o pedido autónomo de afastamento do efeito anulatório ao abrigo do artigo 283.º do CCP. xxxii) O pedido relativo à manutenção dos efeitos do ato de adjudicação tinha autonomia, relevância jurídica e utilidade prática, atenta a execução em curso do contrato, impondo-se uma pronúncia judicial expressa que não foi efetuada».
3. O presente recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 15 de janeiro de 2021, dada «a existência de uma alegada violação do direito europeu - que torna necessária a admissão da revista à luz da “doutrina firmada pelo acórdão Kubera (C-144/23)» . De acordo com o referido acórdão, «a revista cinge-se à alega desconformidade da decisão recorrida com o direito europeu, mais concretamente, com o disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Directiva 2014/24/EU».
4. Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou - artigo 146.º, n.º 1 do CPTA.
5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo36º, nº1, al. c) do CPTA.
II. Matéria de facto
6. As instâncias deram como provados os seguintes factos. «
A) A 18/12/2024, e na pessoa do seu Presidente, o Réu decidiu lançar um procedimento concursal para celebrar um contrato de “Aquisição de serviços de segurança e vigilância humana para as instalações do IPCA” (cf. fls. 14 e seguintes do PA);
B) O Réu aprovou o correspondente caderno de encargos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(…) Cláusula 3ª Prazo do contrato.
1 - O contrato mantém-se em vigor pelo período de 1 (um) ano, considera-se automaticamente renovado por períodos sucessivos de 1 (um) ano, se nenhuma das partes o denunciar, com uma antecedência mínima de 60 dias, até ao limite máximo total de 3 (três) anos, correspondente a 2 (duas) renovações, ou até que o preço contratual se esgote, sem nunca ultrapassar o prazo definido, sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além da sua cessação.
2 - O contrato entra em vigor no dia seguinte ao da data da sua assinatura.
3 - Os serviços indicados, no Anexo I, para Guimarães ..., bem como, 1 dos vigilantes 24 horas previsto para o Campus do IPCA, serão previsivelmente iniciados em Setembro de 2025.
Cláusula 4ª
Obrigações principais do adjudicatário
1- Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação aplicável e de outras especialmente previstas no presente caderno de encargos, da celebração do contrato decorrem para o adjudicatário as seguintes obrigações principais:
a) Prestar serviços de vigilância e segurança humana, nos termos, condições e características dele constantes, bem como das especificações técnicas descritas na parte II do presente caderno de encargos; (…)
h) O adjudicatário obriga-se a respeitar as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental, de igualdade de género e de prevenção e combate à corrupção, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional; (…).
Cláusula 9ª Preço base.
1- O preço base do presente procedimento é estabelecido em 1.500 000, 00€ (um milhão e quinhentos mil euros), sendo este o montante máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações objecto do contrato, incluindo eventuais renovações, nos termos do nº 1 do artigo 47º do CCP.
2 - Ao valor referido no número anterior acresce o IVA à taxa legal em vigor, se este for legalmente devido.
3 - O montante dos preços unitários multiplicados pelo número de horas efectivas decorrentes da execução do contrato, incluindo serviços normais e extra (imprevisíveis), para a duração máxima prevista do contrato, não pode exceder o preço máximo total que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pelo serviço, definido no número 1.
4 - A entidade adjudicante obriga-se a pagar ao adjudicatário o preço resultante da proposta adjudicada (preço por hora) para os serviços imprevisíveis mencionados no número anterior que venham a ser necessários na vigência do contrato. 5 A definição do preço base do presente procedimento foi efectuada através de uma consulta preliminar ao mercado, prevista no artigo 35º-A do Código dos Contratos Públicos, determinada pela média dos preços apresentados pelos agentes económicos consultados.
Cláusula 10ª
Revisão de Preços.
1 - Sempre que, no decurso da execução do contrato para aquisição dos serviços aqui em causa, se verifique a publicação no Boletim de Trabalho e Emprego (BTE) para o sector da segurança e vigilância, de nova tabela salarial nos termos de novo Contrato Colectivo de Trabalho (CCT) para o referido sector, os preços unitários de adjudicação serão obrigatoriamente revistos.
2 - A percentagem exacta a aplicar na revisão de preços, será aquela que resultar do impacto que a revisão das tabelas salariais tiver sobre a componente salarial e encargos dos preços unitários, tendo por base e limite máximo a percentagem aplicada na referida alteração e publicada no Boletim de Trabalho e Emprego (BTE).
3 - No caso referido no número anterior, a revisão de preços fica, porém, condicionada à comunicação escrita por parte do adjudicatário à entidade adjudicante, devidamente fundamentada e comprovada com um relatório financeiro devidamente detalhado com as contas referidas à aplicação da percentagem de aumento apenas à componente relativa à mão-de-obra, entrando em vigor nos termos da publicação do novo CCT no BTE. (…)
Parte II.
Especificações Técnicas. Locais e tipologias de serviços:
1. Os serviços a prestar podem ser serviços normais ou serviços extra.
2. O serviço normal de vigilância e segurança humana corresponde ao serviço previsível e prestado de forma contínua, conforme Anexo I.
3. O serviço normal é prestado de acordo com os horários indicados no Anexo I ao caderno de encargos, que é meramente indicativo, podendo o IPCA mensalmente proceder a ajustamentos a estes horários. (…)
5. Os serviços extra são todos aqueles que não forem previstos no mapa de planeamento mensal.
6. Os horários poderão ser alterados e reduzidos, em função dos calendários lectivos e das necessidades de serviço, nomeadamente em virtude do encerramento das escolas ou serviços, mediante comunicação escrita prévia da entidade adjudicante, sendo que a entidade adjudicante se reserva o direito de somente efectuar o pagamento das horas efectivamente solicitados e devidamente prestados.
7. O número de horas previstas no Anexo II, corresponde ao número máximo de horas que o IPCA irá utilizar, reservando-se o direito de não utilizar a totalidade das horas contratualizadas.
8. Os serviços de vigilância e segurança humana poderão ser prestados em qualquer um dos edifícios, onde o IPCA disponibiliza actividade lectivas. Tratando-se de alguma alteração, esta deve ser comunicada com uma antecedência mínima de 15 dias, por parte da entidade adjudicante.
9. No mês de Agosto, os serviços poderão ser reduzidos, em alguns locais, devendo a entidade adjudicante informar, da referida redução, com uma antecedência mínima de 15 dias. (…) “
Anexo I. Horários [IMAGEM]
Anexo II. Horas estimadas e bolsa de horas [IMAGEM]
(cf. fls. 25 e seguintes do PA);
C) O Réu aprovou também o Programa de Procedimento, o qual se dá por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte:
“(…) Artigo 8º
Documentos que constituem a proposta.
1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) (…);
b) Declaração emitida conforme modelo constante do Anexo I ao presente programa do procedimento, com a indicação dos preços hora por tipologia de serviço, que não devem incluir o IVA, de acordo com o Acordo Colectivo Trabalho a que está vinculado e em vigor à data de entrega da proposta, se aplicável.
c) Acordo Colectivo Trabalho a que está vinculado e em vigor à data de entrega da proposta, com a indicação expressa da(s) página(s) referente(s) à remuneração obrigatória, se aplicável.
d) Estrutura de custos ou nota justificativa do preço/hora de 1 (um) vigilante proposto, em função do dia da semana e do período de trabalho, elaborada de acordo com as normas legais aplicáveis e onde seja explícita a estrutura do preço referido;
e) Curriculum vitae do supervisor de operações, para efeitos de aplicação do critério de adjudicação;
f) Curriculum vitae do gestor do contrato, para efeitos de aplicação do critério de adjudicação;
g) O concorrente pode ainda apresentar outros documentos que considere indispensáveis para a avaliação dos atributos das propostas, de acordo com os quais se dispõe a contratar. (…)
Artigo 16º Critério de adjudicação.
1 - A adjudicação será feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifactor, conforme previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 74º do Código dos Contratos Públicos, tendo em conta os seguintes factores com a seguinte ponderação: [IMAGEM]
As propostas dos concorrentes serão analisadas e avaliadas e, em função disso, hierarquizadas por ordem decrescente de pontuação, calculada de acordo com a fórmula seguinte: PF = 60%xPP + 15%xTS + 12%xNV + 8%xSO + 5%xGC. (…) 2 - Para efeitos de desempate, observam-se sucessivamente os seguintes critérios, segundo a respectiva ordem de prioridade: - Preço mais baixo; (…).” (cf. fls. 43 e seguintes do PA);
D) A decisão identificada em A) foi publicada no Diário da República nº 8, 2ª Série, de 13/01/2025, sob o Anúncio de procedimento nº ...25, e no Jornal Oficial da União Europeia nº OJ S 8/2025, da mesma data (cf. fls. 113 e seguintes do PA);
E) A 22/01/2025, a Autora dirigiu ao Réu um pedido de esclarecimentos com o seguinte teor:
“Solicitamos esclarecimentos sobre a forma como chegaram ao número de horas no anexo II, uma vez que, por exemplo, no campus determinam que o nº de horas anual é de 17472h, no entanto, calculando o valor anual (365 dias *24h/dia)*2 vigilantes = 17520h, ou seja, há uma diferença de 48h, que caso o prazo do concurso ultrapasse o mês de Fevereiro de 2028 (ano bissexto), nesse ano a diferença é ainda maior. O mesmo sucede com os outros locais, solicitamos por isso que nos indiquem como se basearam para chegar àquele valor, e se foram considerados os feriados municipais de cada localidade. (…)” (cf. fls. 126 do PA);
F) A 29/01/2025, o júri do procedimento reuniu e deliberou prestar os seguintes esclarecimentos à Autora:
“(…) O Júri esclarece que as horas constantes do Anexo II do Caderno de Encargos (CE) foram calculadas de forma estimada, para os horários que constam no Anexo I do CE, pelo que, os concorrentes deverão ter em consideração o número total de horas constante do Anexo II, uma vez que, conforme definido na Cláusula 5ª e nas especificações técnicas do CE, é esse o número máximo a que a entidade adjudicante se vincula, reservando-se o direito de não usar a totalidade das horas contratualizadas. Alerta-se que, os serviços indicados, no Anexo I, para Guimarães ..., bem como, 1 dos vigilantes 24 horas previsto para o Campus do IPCA, serão previsivelmente iniciados em Setembro de 2025 (nº 3 da cláusula 3ª do CE), pelo que, o número de horas estimado para os locais referidos tem contabilizado horas que não serão consumidas nesses locais, mas que contabilizam para efeitos do número total de horas que a entidade estima consumir ao longo do prazo de execução previsto. Assim, reitera-se que os concorrentes deverão ter em consideração o número total de horas constante do Anexo II do CE. (…)” (cf. fls. 127 e seguintes do PA);
G) Apresentaram-se a concurso as seguintes entidades: [IMAGEM]
(cf. fls. 129 do PA);
H) A 13/02/2025, a Autora submeteu a sua proposta, a qual era composta pelos seguintes documentos: declaração de vinculação ao Contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas - STAD e outro - Alteração e texto consolidado - Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 43, de 22 de Novembro de 2024, e publicado no BTE n.º 48 de 29 de Dezembro de 2024; declaração dos preços propostos; certidão comercial permanente; declaração com o número de anos de experiência do supervisor de operações e do gestor do contrato; DEUCP; declaração de tempo máximo de substituição de vigilante em falta; nota justificativa do preço proposto, contendo os valores/hora; e declaração de aceitação das obrigações contratuais (cf. fls. 742 e seguintes do PA);
I) A Autora propôs o preço global de € 1.371.121,32 (contabilizando a duração máxima do contrato, de 36 meses), à razão de € 38.086,70 por mês, e os seguintes preços unitários: [IMAGEM]
(cf. fls. 743 e seguintes do PA);
J) Para o serviço VI previsto na parte II-A do Caderno de encargos a Autora propôs o preço global de € 15.155,00, com os seguintes preços unitários: [IMAGEM]
(cf. idem);
K) A Autora instruiu ainda a sua proposta com o documento “Nota justificativa de preço - valores hora 1 vigilante”, com o seguinte teor: [IMAGEM]
(cf. idem);
L) A 15/02/2025, a CI apresentou a sua proposta, a qual era composta pelos seguintes documentos: declaração do preço contratual; declaração de vinculação ao Contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE e outro - Alteração salarial e outras e texto consolidado - Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024; declaração de aceitação das obrigações contratuais; currículo do supervisor de operações e do gestor de contrato; declaração sobre o número de visitas de supervisão às instalações; declaração de tempo de substituição de vigilante que falte; DEUCP; nota justificativa de preço mensal; e cópia do alvará de autorização para a actividade de segurança privada (cf. fls. 860 e seguintes do PA);
M) A CI propôs o preço global de € 1.213.074,00, à razão de € 33.696,50 por mês, e contemplando os seguintes preços unitários: [IMAGEM]
(cf. idem);
N) Para o serviço VI previsto na parte II-A do Caderno de encargos a CI propôs o preço global de € 13.300,00, com os seguintes preços unitários: [IMAGEM]
(cf. idem);
O) A Contra-interessada instruiu ainda a sua proposta com o documento designado “Nota justificativa de preço mensal (2025)”, com o seguinte teor: [IMAGEM]
(cf. idem);
P) A 21/02/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte:
“(…) Com base no estabelecido nos artigos 70º e 146º do CCP, o júri delibera, por unanimidade, propor a admissão das propostas apresentadas pelas entidades: - A..., Lda.; e B..., Lda., por considerar formuladas e instruídas em conformidade com o solicitado/exigido. Avaliação das propostas - Critério de adjudicação e ordenação das propostas. Ponto prévio: Relativamente à proposta apresentada pela entidade A..., Lda., o Júri verificou a existência de divergências entre o preço apresentado pelo concorrente como preço contratual global para o serviço extra no Anexo 1 - Minuta de Proposta, e a multiplicação dos preços unitários propostos, para este serviço, pelo número de horas definido no caderno de encargos. Dada a divergência entre os preços apresentados, o Júri tem de aplicar o disposto no nº 3 do artigo 60º do CCP, onde se encontra definido que, em caso de qualquer divergência entre os preços apresentados, prevalecem sempre, para todos os efeitos, os preços parciais, unitários ou não, mais decompostos. Nestes termos, multiplicando os preços unitários propostos para o serviço extra pelo número de horas definido para esta tipologia, o preço a considerar é de 15.162,00 € (quinze mil cento e sessenta e dois euros) e não de 15.155,00€ (quinze mil cento e cinquenta e cinco euros). Assim, o preço global proposto a considerar para efeitos de avaliação da proposta do concorrente é de 1.386.283,32€ (um milhão trezentos e oitenta e seis mil e duzentos e oitenta e três euros e trinta e dois cêntimos).
De seguida: O Júri procedeu à aplicação do critério de adjudicação estabelecido na cláusula 16ª do Programa do Procedimento e previsto na al. a) do nº 1 do artigo 74º do CCP, o qual determina que a adjudicação será efectuada de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifactor, através da avaliação dos respectivos atributos, densificados pelos factores correspondentes. Nestes termos a ponderação atribuída a cada concorrente foi determinada da seguinte forma: - A..., Lda., o Júri deliberou atribuir ao factor Preço a pontuação de 7,581, resultante da aplicação da fórmula prevista no programa do procedimento. Relativamente ao factor Tempo de Substituição, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que o concorrente informa que o tempo de substituição de vigilante que falte inesperadamente ou que por outro motivo devidamente justificado seja necessária a sua substituição, é de até 30 minutos após a comunicação da falta. Quanto ao factor Número de Visitas de supervisão às instalações, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que o concorrente informa que fará três ou mais visitas semanais. Quanto ao factor Supervisor de Operações, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que da análise do currículo vitae entregue verifica-se que o supervisor proposto tem mais de 10 anos de experiência em funções de supervisão. Quanto ao factor Gestor do Contrato, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que da análise do currículo vitae entregue verifica-se que o gestor de contrato proposto tem mais de 10 anos de experiência em funções de supervisão.
Assim, e por fim, a pontuação total atribuída, por unanimidade, à proposta do concorrente A..., Lda. é de 44,459. - B... Lda., o júri deliberou atribuir ao factor Preço a pontuação de 18,241, resultante da aplicação da fórmula prevista no Programa do Procedimento. Relativamente ao factor Tempo de Substituição, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que o concorrente informa que o tempo de substituição de vigilante que falte inesperadamente ou que por outro motivo devidamente justificado seja necessária a sua substituição, é de até 30 minutos após a comunicação da falta. Quanto ao factor Número de Visitas de supervisão às instalações, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que o concorrente informa que fará três ou mais visitas semanais. Quanto ao factor Supervisor de Operações, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que da análise do currículo vitae entregue verifica-se que o supervisor proposto tem mais de 10 anos de experiência em funções de supervisão. Quanto ao factor Gestor do Contrato, o júri deliberou atribuir a pontuação de 100, uma vez que da análise do currículo vitae entregue verifica-se que o gestor de contrato proposto tem mais de 10 anos de experiência em funções de supervisão. Assim, e por fim, a pontuação total atribuída, por unanimidade, à proposta do concorrente B... Lda. é de 50,945. Nestes termos, e após a aplicação do critério de adjudicação, a ordenação das propostas é a seguinte: [IMAGEM]
Considerando a ordenação das propostas obtida, o júri deliberou propor, por unanimidade, a adjudicação da proposta apresentada pela entidade B... Lda. com o NIPC ...73, pelo valor de 1.226 374,00 € (um milhão duzentos e vinte e seis mil trezentos e setenta e quatro euros), acrescido de IVA, se for legalmente devido, para um contrato com a duração de 1 (um) ano, considera-se automaticamente renovado por períodos sucessivos de 1 (um) ano, se nenhuma das partes o denunciar, com uma antecedência mínima de 60 dias, até ao limite máximo total de 3 (três) anos, correspondente a 2 (duas) renovações, ou até que o preço contratual se esgote, sem nunca ultrapassar o prazo definido. (…)” (cf. fls. 934 e seguintes do PA);
Q) A 26/02/2025, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte:
“(…) 3. No documento n.º 5, junto com a proposta da concorrente B..., é indicado que a mesma está vinculada ao «Contrato Colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE e outro - Alteração salarial e outras e texto consolidado. Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024». 4. Contudo, este CCT vigorou entre 1 de Janeiro de 2024 até 31 de Dezembro de 2024; 5. Sendo que, o contrato público que se visa celebrar tem vigência nos anos de 2025 e 2026, pelo menos. 6. Logo, o CCT que a concorrente utilizou para elaborar o preço proposto está desactualizado, pelo que a sua proposta foi elaborada com preços desactualizados. 7. O que, por sua vez, significa que a concorrente não pretende cumprir com as obrigações legais a que está adstrita! 8. Deveras, a concorrente B... deveria ter indicado no documento n.º 5 o «Contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE e outro Alteração e texto consolidado. Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n. 2 43, de 22 de Novembro de 2024», publicado no Boletim do Trabalho e Emprego n.º 48 de 29 de Dezembro de 2024. 9. Ora, o Anexo II - Tabelas Salariais do CCT aplicável às datas de execução do contrato fixa os valores devidos aos trabalhadores nos mesmos termos que o CCT aplicável à concorrente A... («Contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas - STAD e outro - Alteração salarial e outras e texto consolidado. Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024», publicado no Boletim do Trabalho e Emprego n.º 43 de 22 Novembro 2024). 10.
O que, por sua vez, significa que os elementos de cálculo (preço/hora) das propostas das duas concorrentes teriam de ser coincidentes, 11. Todavia, os preços parciais da concorrente B... são muito inferiores. 12. Além disso, a discrepância entre os valores previstos no CCT correcto e o indicado na proposta da concorrente B..., que fundamentou o seu preço proposto, é enorme. 13. Considerando que, neste sector de actividade, o preço é composto em cerca de 90% pelo valor dos vencimentos dos trabalhadores - atendendo à importância que a mão de obra assume nesta prestação de serviços - o preço proposto pela concorrente B... é um preço anormalmente baixo e manifestamente insuficiente para cobrir com os custos decorrentes da execução do contrato. (…) 32. Acresce que a proposta não contempla o número de vigilantes necessários para cobrir as férias do pessoal, obrigatoriamente devidas. (…) 37. Outrossim, a concorrente B..., na sua nota justificativa do preço, indica que precisa de 18 trabalhadores para prestar o serviço. 38. Contudo, segundo a sua nota justificativa do preço, o número de horas mensais necessárias por vigilante são 174. 39. E o número de horas totais de prestação de serviço são 3.586. 40. Então 3.586h / 174h = 20,6 vigilantes. 41. Daqui resulta que a proposta da concorrente é incongruente e irrealista, pois, considerando o número de horas por si indicado, para prestar o serviço, precisa, no mínimo, de 21 trabalhadores e não 18! 42. E sendo 21 trabalhadores, então o preço da proposta teria de ser necessariamente superior. 43.
Da mesma forma que, sendo apenas 18, não consegue cumprir com a legislação aplicável. (…)” (cf. fls. 947 e seguintes do PA);
R) A 03/03/2025, o júri do procedimento deliberou dirigir à CI um pedido de esclarecimentos quanto às seguintes matérias: se cumpre com toda a legislação laboral e social dos funcionários afectos ao serviço; e da suficiência do número de vigilantes indicado na proposta para cumprir com os horários e horas definidos em caderno de encargos (cf. fls. 957 e seguintes do PA);
S) A 06/03/2025, a CI prestou os seguintes esclarecimentos: “(…) Em resposta à primeira questão colocada informa-se que: No documento nº 5 (Nota Justificativa de Preço Mensal), por esta empresa remetido, consta que, esta empresa está actualmente vinculada ao «Contrato colectivo entre a AES Associação de Empresas de Segurança e a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE e outro - Alteração salarial e outras e texto consolidado Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024», situação que é validada pela portaria de extensão das alterações ao contrato colectivo com o n.º 193/2024/1 de 27 de Agosto (…).
“Importa esclarecer que, as empresas do sector da Vigilância que não façam parte da AES - Associação de Empresas de Segurança (onde a B... se insere), estão obrigadas a cumprir com o CCT firmado entre a mesma associação e o STAD, sempre que seja promulgada em Diário da República a devida portaria de Extensão, por tal, sendo verdade que já foi publicado a «Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 43, de 22 de Novembro de 2024», também é verdade que, até à data limite de resposta ao concurso em questão, como, até à data de hoje, ainda não saiu a portaria de extensão que obrigará à sua implementação por parte de todas as empresas do sector, consideramos, por tal, que ao abrigo da lei actualmente vigente, que a informação prestada pela B... está devidamente legalizada. Mais se refere que, a alínea c) do nº 1 artigo 8º do programa do procedimento, era solicitado e passo a citar: «Acordo Colectivo Trabalho a que está vinculado e em vigor à data de entrega da proposta (...)». Em resposta à segunda questão colocada informa-se que: Após a análise minuciosa dos horários e locais identificados para a execução do serviço de Vigilância pretendido, nomeadamente a informação prestada no n.º 3 da cláusula 3.ª do CE e da cláusula 5.ª do mesmo, assim como, a informação fornecida na resposta ao pedido de esclarecimentos, nomeadamente a acta do Júri n.º 1 datada de 29 de Janeiro de 2025 consideramos que: - A forma da organização do trabalho que esta empresa considera implementar atendendo que existem serviços que previsivelmente apenas serão iniciados em Setembro de 2025, permite-nos afirmar que o número de vigilantes afectos de forma permanente ao serviço pretendido e previstos na N/ proposta são, em numero suficiente para cumprir com as obrigações existentes no anexo I do caderno de encargos. - A forma referida no ponto anterior reflecte a estratégia da empresa, sendo que, e de forma a esclarecer o júri, os contratos de prestação de serviços na área do ensino ou outros equiparados que prevêem a suspensão ou a redução de actividade em certos hiatos, permitem esta mesma gestão, esta abordagem teve por base a informação constante das peças do procedimento, em concreto, pode ser verificada e comprovada pelo n.º 6 e n.º 9 da Parte II das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos.
Mais se informa que, no âmbito da prestação de serviços de Segurança Privada, e face ao universo de clientes e às brigadas móveis de que dispomos, estamos habilitados a reafectar temporária e/ou provisoriamente trabalhadores a outros locais, garantindo assim, o total cumprimento a legislação laboral e social em vigor, bem como, a cumprir integralmente com os horários e horas definidos em caderno de encargos. Face ao exposto, consideramos esclarecidas todas as questões colocadas. (…)” (cf. fls. 959 e seguintes do PA);
T) A 10/03/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte:
“(…) Analisado todo o circunstancialismo inerente, entende o júri que não assiste razão ao concorrente A..., Lda.. A entidade B... Lda. esclareceu de forma plausível e concreta as questões colocadas. Vejamos: verifica o júri que, efectivamente, a Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 43, de 22 de Novembro de 2024, ainda não foi objecto de portaria de extensão de aplicação do referido CCT, por este motivo, encontra-se em vigor, para todas as empresas que se dediquem à prestação de serviços de segurança privada e prevenção e que não sejam as empresas representadas pela AES - Associação de Empresas de Segurança, a Revisão parcial do CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024. Esclarece ainda o concorrente que, para efeitos da contabilização dos vigilantes a afectar ao serviço, a mesma encontra-se de acordo com a sua estratégia empresarial, não podendo o júri imiscuir-se nessa matéria, dado que a empresa tem direito à sua autonomia de estratégia comercial, afirmando que irá cumprir integralmente com os horários e horas definidos em caderno de encargos. De referir ainda que, em sede de exigências constantes das peças do procedimento, não ficou definido um número mínimo de vigilantes afectar ao serviço, e a entidade esclareceu essa questão afirmando «(...) face ao universo de clientes e às brigadas móveis de que dispomos, estamos habilitados a reafectar temporária e/ou provisoriamente trabalhadores a outros locais, garantindo assim, o total cumprimento a legislação laboral e social em vigor, bem como, a cumprir integralmente com os horários e horas definidos em caderno de encargos.».
Acresce esclarecer que, a forma como as entidades apresentam o preço hora em sede de proposta nada tem a ver com o preço hora/vencimento a pagar aos seus funcionários, tem a ver sim, com o preço hora que será cobrado, pela prestação de serviços, à entidade adjudicante. De forma a assegurar o cumprimento da legislação laborai e social, conforme exigência do n.º 2 do artigo 1º-A do CCP, foi solicitado pela entidade adjudicante, como documentos da proposta, a indicação do Acordo Colectivo de Trabalho e a nota justificativa do preço, pelo que, o júri consegue verificar pela nota justificativa do preço apresentada, que se encontram acauteladas as diferenças de pagamento mediante a tipologia de hora que o vigilante irá prestar, bem como, os restantes pagamentos obrigatórios. Não restam dúvidas ao júri que o preço apresentado pela entidade B... não representa um preço anormalmente baixo, razão pela qual não foi solicitado nenhum esclarecimento relacionado com essa matéria, tendo em conta o supra exposto e, ainda, o facto de a percentagem do preço apresentado pela B... em relação ao preço base definido nas peças do procedimento e até em relação à consulta preliminar ao mercado, não atingir, sequer, os 20%. De referir ainda que, é entendimento unânime na doutrina e na jurisprudência que a proibição de contratação com prejuízo (que não se verifica ser o caso da B..., dado a nota justificativa enviada) tem de ser analisada em face de cada empresa e não de cada contrato celebrado por cada empresa, neste sentido leia-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 0217/21.4BEMDL de 08-09-2022: «1 - O artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2013 reporta-se a uma regra de protecção social e de concorrência de um sector económico (norma anti-dumping social do regime jurídico dos serviços de vigilância privada), cujo controlo cabe às autoridades próprias de fiscalização do sector e de fiscalização das condições de trabalho (v. artigo 55.º da Lei n.º 34/2013), sendo estas as entidades competentes para a aplicação de contraordenações por violação da referida regra (v. artigo 61.º da Lei n.º 34/2013); II - A "proibição de contratação com prejuízo" tem de ser analisada em face de cada empresa e não de cada contrato celebrado por cada empresa, pois nada na lei aponta em sentido contrário, nem um tal sentido (de aplicação a cada contrato) é extraível dos elementos da interpretação jurídica, sendo os custos agregados uma prática corrente nestas empresas em matéria de organização da actividade económica; III Não pode, por isso, transmutar-se uma tal regra numa previsão legal imperativa a avaliar em cada procedimento contratual, nos termos e para os efeitos do artigo 70.º, n.º 2, al. f) do CCP.».
Acresce que, conforme explica Pedro Costa Gonçalves em «Direito dos Contratos Públicos», 6ª edição, pág.791, a exclusão de proposta com fundamento na alínea f) do nº do artigo 70º «(...) não deve basear-se numa conjectura sobre a mera possibilidade de o contrato a celebrar vir a implicar a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis. (...) Mas a proposta não deve ser excluída apenas com apoio na prognose de uma possibilidade de vir a ocorrer uma violação, devendo antes exigir-se uma demonstração segura cabal de que a execução do contrato nos termos da proposta iria implicar uma violação de vinculações legais e regulamentares.». Dado o supra exposto, é entendimento do júri que a proposta apresentada pela entidade B... Lda., não preenche nenhum dos fundamentos legais previstos nos artigos 70.º e 146.º do CCP, pelo que, não há motivos para excluir a proposta. Deste modo, o júri não atenderá o pedido do concorrente. Ordenação das Propostas e Proposta de Adjudicação. Nesta conformidade, o júri deliberou, por unanimidade, conservar o teor e as conclusões do relatório preliminar, mantendo a ordenação inicial das propostas e confirmando a proposta de adjudicação. Considerando a ordenação das propostas obtida, o júri deliberou propor, por unanimidade, a adjudicação da proposta apresentada pela entidade B... Lda., com o NIPC ...73, pelo valor de 1.226 374,00 € (um milhão duzentos e vinte e seis mil trezentos e setenta e quatro euros), acrescido de IVA, se for legalmente devido, para um contrato com a duração de 1 (um) ano, considera-se automaticamente renovado por períodos sucessivos de 1 (um) ano, se nenhuma das partes o denunciar, com uma antecedência mínima de 60 dias, até ao limite máximo total de 3 (três) anos, correspondente a 2 (duas) renovações, ou até que o preço contratual se esgote, sem nunca ultrapassar o prazo definido. (…)” (cf. fls. 962 e seguintes do PA);
U) A 12/03/2025, o Diretor do Réu proferiu despacho a adjudicar o contrato sob análise à proposta apresentada pela Contrainteressada (cf. fls. 981 e seguintes do PA);
V) A decisão identificada no ponto anterior foi comunicada às demais partes a 13/03/2025 (cf. fls. 1025 e seguintes do PA);
W) A 13/03/2025, a Autora apresentou um designado “recurso hierárquico”, através do qual se pronunciou sobre a resposta ao pedido de esclarecimentos apresentado pela Contra-Interessada a 06/03/2025, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, e destacando-se designadamente o seguinte:
“(…) 4. Não obstante a veracidade do último argumento, cumpre salientar que já foi publicado o «Aviso de projecto de portaria de extensão das alterações do contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas - STAD e outro». 5. Tal publicação indica que «As partes signatárias requereram a extensão das alterações do contrato colectivo na mesma área geográfica e sector de actividade aos empregadores não filiados na associação de empregadores outorgante e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção, não filiados nas associações sindicais outorgantes». 6. A extensão justifica-se por «ponderadas as circunstâncias sociais e económicas justificativas da extensão de acordo com o disposto no número 2 do artigo 514.º do Código do Trabalho, promove-se o alargamento do âmbito de aplicação das alterações do contrato colectivo às relações de trabalho não abrangidas por regulamentação colectiva negocial porquanto tem, no plano social, o efeito de uniformizar as condições mínimas de trabalho dos trabalhadores e, no plano económico, o de aproximar as condições de concorrência entre empresas do mesmo sector». 7. Por fim, o projecto de portaria, disponível no BTE Separata n.º 6, esclarece no seu artigo 2.º que «A tabela salarial e as cláusulas de natureza pecuniária previstas na convenção produzem efeitos a partir de 1 de Fevereiro de 2025». 8.
Destarte, não subsistem dúvidas de que, à data da vigência do contrato, a entidade adjudicante terá de respeitar a tabela salarial prevista no «Contrato Colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE e outro Alteração salarial e outras e texto consolidado», na versão actualizada para o ano de 2025 e de 2026! 9. Assim, reiteramos, em síntese, os nossos argumentos anteriormente apresentados: a. O CCT utilizado pela concorrente para elaboração do preço proposto encontra-se desactualizado, pelo que a sua proposta foi elaborada com preços desactualizados, b. A concorrente não demonstra intenção de cumprir com as obrigações legais a que está adstrita! c. Considerando que, neste sector de actividade, o preço é composto em cerca de 90% pelo valor dos vencimentos dos trabalhadores - atendendo à importância que a mão de obra assume nesta prestação de serviços - o preço proposto pela concorrente B... é um preço anormalmente baixo e manifestamente insuficiente para cobrir com os custos legais e regulamentares aplicáveis ao contrato. d. A proposta é irrealista e viola o direito da concorrência. e. Impõe-se a sua exclusão ao abrigo dos art.ºs 70.º, n.º 2, alínea e) e f) e 71.º, n.º 2 e 4, alínea g), todos do CCP. 10. Acresce que a jurisprudência admite a rectificação de proposta na parte relativa à convenção colectiva de trabalho que deixe de ser aplicável: (…) 13. Os demais esclarecimentos prestados pela Concorrente B..., são escassos, incompletos e desprovidos de factos demonstrativos da sua suficiência. 14.
Os esclarecimentos consistem em meros juízos conclusivos, tais como: «a forma da organização do trabalho que esta empresa considera implementar (...) permite-nos afirmar (...) são em número suficiente», «redução de actividade em certos hiatos permitem esta mesma gestão». 15. Pelo que, deve o Exmo. Júri considerar os esclarecimentos prestados como insuficientes. 16. Relativamente ao último argumento de salvaguarda no seu «universo de clientes» e «brigadas móveis», reiteramos que o entendimento doutrinário e jurisprudencial é de que o contrato «tem de se pagar a si próprio», 17. Ou seja, todos os custos/encargos têm de ser cobertos com o rendimento arrecado com a execução deste contrato e têm de ser respeitadas as normas legais e regulamentares aplicáveis em cada contrato. 18. Esta situação poderá colocar a Entidade Adjudicante numa situação de violação dos dias de descanso e de férias dos trabalhadores, ou de prestação de trabalho maioritariamente suplementar, com quebra de qualidade na execução do contrato, devido a «reafectar temporária e/ou provisoriamente trabalhadores a outros locais». 19. Face ao exposto, impõe-se a exclusão da concorrente B..., nos termos dos artigos n.ºs 1.º-A; 70.º, n.º 2, alínea e) e f); 71.º, n.º 2 e 4, alínea g) e 146.º, n.º 2, alínea o); todos do CCP e artigo 15.º, n.º 1, alínea f) do Programa do Procedimento, uma vez que a sua proposta implica a violação das disposições legais e regulamentares aplicáveis, por ser insuficiente para cumprir as obrigações legais em matéria laboral e para cobrir os custos inerentes à execução do contrato. (…)” (cf. fls. 996 e seguintes do PA);
X) A 21/03/2025, e notificada que foi para o efeito, veio a Contrainteressada apresentar contraditório quanto à alegação da Autora, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(…) B - Do contrato colectivo de trabalho em vigor à data de apresentação da proposta. 6. Refere a Recorrente A..., Lda., doravante A..., que, não obstante não existir, de facto, uma portaria de extensão para 2025, foi, entretanto, publicado um «Aviso de projecto de portaria de extensão das alterações do contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas STAD e outro». Ora, 7. O projecto de portaria constitui um acto administrativo de natureza preparatória, sem força vinculativa, não produzindo efeitos perante terceiros até à sua publicação em Diário da República. 8. Enquanto não publicado, o projecto de portaria não se reveste de eficácia jurídica nem de executoriedade, não podendo ser invocado como fundamento normativo para a imposição de obrigações ou, até, reconhecimento de direitos. Na verdade, 9. A sua publicação no Diário da República é o momento a partir do qual se torna juridicamente oponível aos destinatários e passível de aplicação pelos órgãos competentes. 10. Sendo aplicável de imediato, salvo disposição em contrário ou necessidade de regulamentação acessória. A verdade é que, 11. Até ao momento da sua publicação, o projecto de portaria poderá ser modificado ou revogado pela entidade competente, sem necessidade de fundamentação específica, não gerando direitos adquiridos nem expectativas legítimas aos eventuais interessados. Assim, 12.
Como poderia a B... aplicar «A tabela salarial e as cláusulas de natureza pecuniária previstas» num projecto de portaria que não chegou a ser publicado e que, portanto, não tem qualquer validade e/ou eficácia? 13. Aliás, se assim o fizesse só poderia a B... vir a ser excluída do concurso por incumprir a alínea c) do n.º 1 do artigo 8.º que dispõe expressamente a necessidade de junção à proposta do acordo colectivo de trabalho «em vigor à data de entrega da mesma». 14. Pelo que, todo o alegado pelo Concorrente A... não pode, sob nenhuma circunstância, nem em qualquer cenário teórico ou prático, ter acolhimento. C - Do preço apresentado pela concorrente B... e da sua possibilidade de revisão. 15. Decorre do já supra explicado que, a Concorrente B..., apresentou um preço que cumpria a lei laboral específica em vigor; 16. Exactamente porque, no momento de entrega da proposta, a versão do contrato colectivo em vigor era o CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024; 17. Não existindo, nesse momento, nenhuma portaria de extensão que dispusesse o contrário. 18. Ainda assim, e porque é verdade que as actualizações salariais são, normalmente, anuais, 19. Tal cenário não ficou arredado da proposta da Concorrente B..., nem do procedimento em si que, uma vez que no caderno de encargos, mais especificamente no seu artigo 10.º n.º 1, tal possibilidade (a da revisão de preços decorrente de actualização de tabela salarial) é aceite. Ora, 20. Cumpridos que estão os normativos legais aplicáveis no momento de apresentação de proposta, 21.
E garantida a possibilidade de revisão de preços face a uma actualização de tabela salarial do contrato colectivo aplicável ao sector, 22. Não pode a Concorrente A... alegar que o preço apresentado pela B... é anormalmente baixo, 23. Posição corroborada pelo relatório final do procedimento concursal que, inclusivamente, afirma que a diferença de preço entre a B... e as outras Concorrentes não atinge, sequer, vinte por cento. 24. Caindo por terra, mais uma vez, o alegado pela Concorrente A... no seu recurso hierárquico. (…) 25. Face ao exposto, resulta com clareza que a Concorrente B..., Lda. actuou em estrito cumprimento dos normativos legais aplicáveis, bem como das exigências constantes dos documentos concursais, designadamente do Programa do Procedimento e do Caderno de Encargos, nos termos do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea a) e artigo 146.º-A, n.º 2 do Código dos Contratos Públicos. 26. A proposta apresentada respeitou as condições legais e regulamentares em vigor à data da sua entrega, não se verificando qualquer fundamento jurídico válido para a sua desvalorização ou exclusão. 27. A alegação da Recorrente A..., Lda., assente num projecto de portaria sem eficácia vinculativa, carece de sustentação legal. 28. Com efeito, nos termos do disposto no artigo 119.º do Código do Procedimento Administrativo, os actos preparatórios, como é o caso do projecto de portaria, não produzem efeitos externos nem vinculam juridicamente os particulares, sendo desprovido de força normativa até à sua publicação em Diário da República, conforme decorre do artigo 119.º, n.º 2 do CPA e do princípio da legalidade previsto no artigo 3.º do mesmo diploma. 29.
Acresce que o preço proposto pela Concorrente B... foi fixado com base no Contrato Colectivo de Trabalho em vigor à data da proposta o CCT publicado no Boletim do Trabalho e Emprego n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024 - em estrita obediência ao disposto no artigo 8.º, n.º 1, alínea c) do Programa do Procedimento. 30. Tal proposta salvaguarda, ainda, a possibilidade de revisão de preços nos termos previstos no artigo 10.º, n.º 1 do Caderno de Encargos, conforme o regime estabelecido no artigo 299.º do Código dos Contratos Públicos, aplicável à modificação objectiva dos contratos em execução. 31. Por fim, a alegação de preço anormalmente baixo foi cabalmente afastada pelo júri do procedimento, que, em conformidade com o artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos, concluiu que não se verificavam os pressupostos para tal qualificação, até porque a diferença de preços entre o da concorrente B... e os demais não atingia, sequer, 20%. 32. Nestes termos, e ao abrigo das disposições legais supracitadas, deve o recurso hierárquico interposto pela Recorrente ser julgado totalmente improcedente, por não provado, mantendo-se integralmente a decisão tomada pelo júri do procedimento no Relatório Final. (…)” (cf. fls. 1002 e seguintes do PA);
Y) A 26/03/2025, o júri do procedimento reuniu para apreciar e conhecer do recurso hierárquico apresentado pela Autora, deliberação que aqui se dá por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte:
“(…) O júri, da análise dos recursos hierárquico/impugnação administrativa apresentada pelo concorrente A..., conclui que o mesmo se limita a rebater os esclarecimentos prestados pela entidade B..., no seguimento do solicitado pela Acta do júri nº 3 do procedimento em apreço. Na verdade, do documento enviado não é possível retirar qualquer impugnação do acto administrativo praticado pelo órgão competente (decisão de adjudicação), nem o mesmo se pronuncia quanto ao conteúdo do relatório final elaborado pelo júri, limitando-se a defender os argumentos por si apresentados em sede de audiência prévia após disponibilização do relatório preliminar e que não foram aceites pelo júri, conforme fundamentação constante do relatório final. (…) Nestes termos, é entendimento unânime do júri, manter as conclusões do relatório final, bem como, a proposta de decisão de adjudicação e ordenação das propostas aí constantes. (…)” (cf. fls. 1007 e seguintes do PA);
Z) A 27/03/2025, o Diretor do Réu autorizou a rejeição da impugnação administrativa apresentada pela Autora (cf. fls. 1020 do PA);
AA) A 04/04/2025, entre o Réu e a Contrainteressada foi celebrado o designado “Contrato para a aquisição de serviços de segurança e vigilância humana para as instalações do IPCA” (cf. fls. 1025 e seguintes do PA);
BB) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 11/04/2025 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos);
CC) A Contrainteressada não é associada da AES - Associação de Empresas de Segurança (cf. consulta ao sítio da internet https://aesempresasdeseguranca.com/associados/ )».
III. Matéria de direito
7. Como atrás se assinalou, o presente recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 15 de janeiro de 2021.
O referido acórdão preliminar restringiu materialmente o objeto do presente recurso à averiguação da «existência de uma alegada violação do direito europeu (...) mais concretamente, (...) [d]o disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Directiva 2014/24/EU».
Em causa, concretamente, está a questão de saber se, à luz do disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, se deve interpretar a alínea f) do número 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) no sentido de que a mesma impede a admissão das propostas nos casos em que o incumprimento de vinculações legais em matéria ambiental, social e laboral, mesmo não sendo certo, e atual, seja provável, dada a amplitude da discrepância verificada entre as condições da proposta apresentada e as exigências do Caderno de Encargos.
Aquele preceito da Diretiva 2014/24/EU, recorde-se, estabelece que « os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que, ao executarem os contratos públicos, os operadores económicos respeitem as obrigações aplicáveis em matéria ambiental, social e laboral estabelecidas pelo direito da União, por legislação nacional, por convenções coletivas ou pelas disposições de direito internacional em matéria ambiental, social e laboral constantes do Anexo X.] e o texto da lei nacional [art. 70.º, n.º 2, al. f): Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis] ».
8. O acórdão recorrido considerou que não há fundamento para a exclusão da proposta adjudicada, considerando, nomeadamente, que «para preenchimento da previsão da al. f) do n.º 2 do artigo 70º do CCP exige-se (...) que resulte objectivamente demonstrado que a proposta contém uma qualquer incompatibilidade com o bloco de legalidade em vigor em termos tais que possibilite à entidade adjudicante formular um juízo de exclusão da mesma.
Como decidiu este TCAN em Acórdão de 7/2/2025, Processo nº 1443/24.0BEPRT “quer o teor da nº 2 do artigo 1º - A, quer o teor da alª f), quer o teor da alª e) do no 2 do artigo 70º do CCP, quer o teor do nº 2 do artigo 71º do CCP revelam é que o que o Legislador pretende da entidade adjudicante para os efeitos de esta cumprir com aquela primeira norma, não é que ela exerça uma fiscalização, “extracontratual” - hoc sensu - indo para além do objecto da proposta, no sentido de fazer um prognóstico sobre se o concorrente poderá, na sua individual circunstância, executar o contrato em respeito pelas vinculações legais em matéria ambiental, social e laboral, mas sim e apenas que verifique, em face do teor da proposta, se a mesma revela, em si mesma e em abstracto, como necessidade lógica ou prática, que tal violação já é implicada ou revelada nos termos da proposta. Tal é o que decorre cristalinamente do emprego do sujeito indeterminado “se” e do predicado “revelar” na expressão “por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral . Quer dizer, requer-se que os termos da proposta revelem objectivamente, em si mesmos, aquela insuficiência, sem necessidade de investigação e consideração de outros factos e circunstâncias subjectivas ou objectivas exteriores ao objecto imediato da proposta. Depois, se do que se trata é de conhecer uma insuficiência objectiva do preço ou de custos da proposta, tão pouco pode haver lugar a juízos de valor, insusceptíveis, que são, de uma demonstração lógica ou mesmo meramente prática.”
E, no mesmo processo, em sede de recurso de revista, o STA em Acórdão que proferiu em 10/7/2025 sublinha que “Sobre a interpretação a dar à alínea f) do número 2 do artigo 70.º do CCP, este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou anteriormente no sentido de que a mesma apenas pode fundamentar a exclusão de uma proposta que implique, ela própria, uma violação de vinculações legais em matéria ambiental, social e laboral. No Acórdão de 3 de dezembro de 2015, proferido no Processo n.º 0675/15, afirmou-se, concretamente, que: «o princípio da liberdade de gestão empresarial [artigo 61º da CRP] e da autonomia da estratégia empresarial não impede que o preço num concurso possa espelhar uma estratégia da empresa concorrente suscetível de levar à apresentação de propostas que envolvam a assunção de prejuízos pontuais, sem que isso determine qualquer ilegalidade, designadamente, o incumprimento das obrigações retributivas e contributivas. O que é perfeitamente possível desde que não sejam violados outros princípios ou disposições legais suscetíveis de exclusão as propostas (nomeadamente as outras alíneas do art. 70º do CCP ) e que não cumpre aqui conhecer, como vimos. Pelo que, o preceito em causa não visa este tipo de situações mas antes aquelas em que, à partida, e sem interferência de qualquer tipo de variante, o contrato não poderá ser cumprido sem que tal implique a violação de normas legais. Não podemos, pois, dizer, como pretende o recorrente que o universo de obrigações a fixar pelo contrato cuja celebração se prepara para aceitar não pode ser cumprido sem violação da legalidade vigente. Nada indicia dos autos que o adjudicatário não vá cumprir as normas relativas à legislação do direito do trabalho em vigor apenas porque a proposta de preço é inferior aos custos mínimos do trabalho inerentes à prestação de serviços em causa. Só em relação a direitos e deveres que tenham a sua própria causa e dimensão jurídica no contrato a celebrar e não em qualquer outro título é que podemos excluir a proposta com este fundamento».
É certo que o acórdão citado é anterior às alterações introduzidas no código pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, que reforçou as vinculações legais dos contratos públicos em matéria ambiental, social e laboral, mas a doutrina que dele dimana mantém, no essencial, a sua validade, na parte em que exige uma violação direta das normas legais que estabelecem aquelas vinculações. Na verdade, ao fundar a exclusão da proposta na violação, pelo contrato, de quaisquer vinculações legais ou regulamentares, o código exige que a entidade adjudicante demonstre que o incumprimento é certo, e atual, e não meramente hipotético.”
Ora, atenta a factualidade provada e bem assim como o enquadramento legal, jurisprudência e doutrinal efectuado, adianta-se, desde já, que no caso concreto, a demonstração que o incumprimento de vinculações legais ou regulamentares não resulta certo e actual, mas antes meramente hipotético, ao contrário do que decidiu a sentença recorrida que, partindo das especificações técnicas constantes do caderno de encargos e o facto de os serviços de vigilância a prestar se reportarem a 365/ano, 24 h/dia, desconsiderou a previsão constante do Caderno de Encargos, segundo a qual, “6. Os horários poderão ser alterados e reduzidos, em função dos calendários lectivos e das necessidades de serviço, nomeadamente em virtude do encerramento das escolas ou serviços (…)” sendo que, “7. O número de horas previstas no Anexo II, corresponde ao número máximo de horas que o IPCA irá utilizar, reservando-se o direito de não utilizar a totalidade das horas contratualizadas. 8. Os serviços de vigilância e segurança humana poderão ser prestados em qualquer um dos edifícios, onde o IPCA disponibiliza actividade lectiva. Tratando-se de alguma alteração, esta deve ser comunicada com uma antecedência mínima de 15 dias, por parte da entidade adjudicante. 9. No mês de Agosto, os serviços poderão ser reduzidos, em alguns locais, devendo a entidade adjudicante informar, da referida redução, com uma antecedência mínima de 15 dias. (…)” - v Parte II. Especificações Técnicas. Locais e tipologias de serviços.
Mais se revela que a sentença recorrida afastou, injustificadamente, os argumentos que a Contra-Interessada avançou em sede de resposta ao pedido de esclarecimentos que o júri do concurso lhe dirigiu, isto é, que “a forma da organização do trabalho da empresa considera implementar atendendo que existem serviços que previsivelmente apenas serão iniciados em Setembro de 2025, permite-nos afirmar que o número de vigilantes afectos de forma permanente ao serviço pretendido e previstos na N/ proposta são, em numero suficiente para cumprir com as obrigações existentes no anexo I do caderno de encargos. - A forma referida no ponto anterior reflecte a estratégia da empresa, sendo que, e de forma a esclarecer o júri, os contratos de prestação de serviços na área do ensino ou outros equiparados que prevêem a suspensão ou a redução de actividade em certos hiatos, permitem esta mesma gestão, esta abordagem teve por base a informação constante das peças do procedimento, em concreto, pode ser verificada e comprovada pelo n.º 6 e n.º 9 da Parte II das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos. Mais se informa que, no âmbito da prestação de serviços de Segurança Privada, e face ao universo de clientes e às brigadas móveis de que dispomos, estamos habilitados a reafectar temporária e/ou provisoriamente trabalhadores a outros locais, garantindo assim, o total cumprimento a legislação laboral e social em vigor, bem como, a cumprir integralmente com os horários e horas definidos em caderno de encargos mais a mais”.
Note-se que, para além das normas regulamentares relativas à possibilidade de ajustamento dos horários e do preço indicado pelos proponentes ser o preço máximo que a entidade adjudicante paga, o que não significa que, em concreto, isso aconteça em função das efectivas necessidades do serviço”.
Na verdade, tendo em conta as condicionantes dos horários definidos no caderno de encargos e não tendo a entidade adjudicante definido nas peças procedimentais um número mínimo de vigilantes a afectar à concreta prestação do serviço, não podemos concluir, como fez a recorrida e foi sindicado pelo Tribunal a quo que o número adequado de vigilantes a afectar à prestação de serviço era 21 (ao invés de 18 como consta da proposta adjudicatária), pois o que se depreende dessa ausência de definição de um número mínimo é que foi deixado aos concorrentes uma margem para proceder à sua fixação, de acordo com a estratégia da empresa.
Por outro lado, tendo a proposta adjudicatária apresentado todos os documentos instrutórios obrigatórios, de acordo com os termos das peças procedimentais e não vindo claramente demonstrado que a proposta de preço apresentada e o número de vigilantes que se propõe afectar não permitem cumprir as obrigações legais em matéria laboral, sabendo-se que a exclusão de uma proposta só pode ocorrer quando esta não cumpra as condições estabelecidas na lei e nas peças do procedimento, temos de concluir que, ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, a proposta da Contrainteressada não enferma da ilegalidade que a recorrida lhe apontou, pelo que, não ocorre fundamento legal para anular a decisão de adjudicação do contrato à da Contra-interessada e bem assim como condenar a Entidade Demandada a excluir a proposta da Contra-interessada e a adjudicar o contrato à proposta apresentada pela A».
9. Da fundamentação do acórdão recorrido resulta, pois, que a proposta da adjudicatária deve ser admitida por duas ordens de razões.
Por um lado, porque ao não definir um número mínimo de vigilantes a afetar à prestação do serviço objeto do contrato em adjudicação, o Caderno de Encargos do presente concurso concedeu uma margem de flexibilidade para que os concorrentes procedam «à sua fixação, de acordo com a estratégia da empresa».
Por outro lado, porque ainda que o número de vigilantes proposto não o seja adequado para assegurar, a sua rotatividade para gozo de férias, daí não resulta, direta e imediatamente, dos termos do contrato a celebrar, que o adjudicatário não vá cumprir todas as vinculações legais em matéria ambiental, social e laboral, dado que, na linha da jurisprudência anterior deste Supremo Tribunal Administrativo, «o princípio da liberdade de gestão empresarial [artigo 61º da CRP] e da autonomia da estratégia empresarial não impede que o preço num concurso possa espelhar uma estratégia da empresa concorrente suscetível de levar à apresentação de propostas que envolvam a assunção de prejuízos pontuais, sem que isso determine qualquer ilegalidade (...)».
10. O primeiro daqueles dois argumentos, por si só, não procede, na medida em que, o facto de o Caderno de Encargos não definir um número mínimo de vigilantes a afetar à prestação do serviço, não permite que os concorrentes proponham um número de vigilantes inferior aos vigilantes necessários ao cumprimento do número máximo de horas que a entidade adjudicante irá utilizar, não obstante esta reservar-se o direito de « não utilizar a totalidade das horas contratualizadas».
As interrupções do serviço por férias e as pausas letivas não conferem aos concorrentes qualquer margem de liberdade para fixarem o número de vigilantes de acordo com a estratégia da empresa, porque as mesmas são previstas no Caderno de Encargos em benefício da entidade adjudicante, que pode decidir não recorrer aos serviços contratados durante aqueles períodos.
O concorrente, não obstante, tem de demonstrar a sua capacidade para cumprir o contrato pontualmente pelo número máximo de horas nele previstas, i.e., 24 horas por dia ao longo de 365 dias por ano, sob pena de se colocar, antecipadamente, numa situação de eventual incumprimento das suas obrigações legais em matéria laboral.
Tem, por isso, razão o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, Juízo de Contratos, quando conclui que «conforme resulta sem margem para dúvidas das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos, os serviços de vigilância eram exigidos 365 dias ao ano, 24 horas por dia, em nada beliscando tal exigência estarem ou não suspensas as actividades lectivas».
Como afirmou aquele tribunal, «de acordo com os pontos 6 a 9 da Parte II do Caderno de Encargos, qualquer redução de horário de vigilância e segurança adveniente do encerramento de escolas ou serviços está sempre dependente de comunicação escrita prévia por banda da Entidade Adjudicante, com uma antecedência de 15 dias. Do que vem de se expor resulta que tal redução não era automática, pelo qualquer concorrente deveria considerar a totalidade das horas do dia e do ano aquando da preparação da sua proposta, não podendo legitimamente contar com tal flexibilidade».
11. A questão que se coloca, então, é a de saber se, como também concluiu o TAF do Porto, «o contrato tinha de se pagar a si próprio» , ou se, como decidiu anteriormente este Supremo Tribunal Administrativo, é legítima a «apresentação de propostas que envolvam a assunção de prejuízos pontuais, sem que isso determine qualquer ilegalidade (...)».
Dito por outras palavras, a questão é saber se, à luz do disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, o Caderno de Encargos pode, ainda assim, ser interpretado de forma flexível, em termos que não preencha o fundamento previsto na alínea f) do número 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP).
É que, como se afirmou no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de dezembro de 2015, proferido no Processo n.º 0675/15, à luz daquelas exigências, apenas existe fundamento legal para a exclusão de uma proposta com fundamento no incumprimento de vinculações em matéria ambiental, social e laboral quando se possa concluir, «à partida, e sem interferência de qualquer tipo de variante, [que] o contrato não poderá ser cumprido sem que tal implique a violação de normas legais».
Ou seja, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido que o fundamento de exclusão apenas se verifica quando aquele incumprimento é certo, e atual, e não meramente hipotético, exigindo, por isso, uma violação direta das normas legais que estabelecem aquelas vinculações, o que, no caso concreto dos autos, não se pode afirmar perentoriamente que exista, pelo menos não na fase da formação do contrato.
12. Sucede, porém, que, no caso em apreço nos autos, a probabilidade de aquele incumprimento se verificar parece ser superior à que se verificava nos casos anteriormente julgados.
No Acórdão de 10 de julho de 2025, proferido no Processo nº 1443/24.0BEPRT, que a decisão ora recorrida invoca na sua fundamentação, salientou-se, inclusive, que se tratava ali de um eventual «incumprimento tangencial» , concluindo-se, em consequência, que « não basta que se invoque que «tudo faz crer» que as obrigações legais (...) não serão cumpridas, sendo necessário que a exclusão da proposta assente num juízo objetivamente demonstrável de que aquele cumprimento não é possível».
Suscita-se, assim, a dúvida de saber se, à luz do direito europeu citado, pode entender-se que existe fundamento para a exclusão de uma proposta quando o incumprimento de vinculações legais em matéria ambiental, social e laboral, mesmo não sendo certo, e atual, seja provável, dada a amplitude da discrepância verificada entre a proposta apresentada e as exigências do Caderno de Encargos.
É que, nesses casos em que a amplitude da discrepância é maior, como sucede no caso dos autos, não resulta evidente que a proposta apresentada tenha margem económica e financeira suficiente para acomodar uma diminuição da remuneração dos serviços prestados sem por em causa a remuneração e demais regalias dos trabalhadores empregados pela adjudicatária, neste caso o respeito pelos respetivos direitos ao descanso semanal e às férias.
A dúvida é tanto mais pertinente quando estamos perante um contrato público de prestação de serviços com elevada intensidade de mão de obra, no âmbito do qual a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia já admitiu, recorrendo, nomeadamente, a critérios de razoabilidade e de proporcionalidade, que o respetivo concurso pode ter o preço como único critério de adjudicação, no pressuposto, porém, «(...) que qualquer desconto eventualmente oferecido por um proponente deve ser efetuado apenas sobre a remuneração desses serviços, sem poder resultar numa diminuição da remuneração dos trabalhadores empregados por esse proponente» - v. Acórdão do TJUE C/2026/910, proferido no Processo C-793/26, caso Mara.
13. Perante esta dúvida sobre a interpretação do artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, impõe-se o reenvio da decisão para o Tribunal de Justiça da União Europeia.
Com efeito, nos termos do artigo 267º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), os órgãos jurisdicionais dos países da União Europeia (UE) devem submeter ao Tribunal de Justiça da UE (TJUE) uma decisão prejudicial, sempre que a interpretação ou a validade de um direito da UE esteja em causa e seja necessária ao julgamento da causa por um órgão jurisdicional nacional.
Quando for suscitada uma questão de direito da EU no âmbito de um processo pendente perante um órgão jurisdicional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso jurisdicional previsto no direito interno, esse órgão jurisdicional é mesmo obrigado a submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça (3º parágrafo do artigo 267º do TFUE).
Essa é, aliás, a jurisprudência pacífica e reiterada do TJUE, recentemente expressa nas suas Recomendações à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais [2019/C 380/01], de 08.11.2019, nos termos das quais a obrigação de reenvio dos tribunais de última instância só pode ser afastada quando já existir uma jurisprudência bem assente na matéria, ou quando a forma correta de interpretar a regra de direito em causa não dê origem a nenhuma dúvida razoável.
Cabe, assim, a este Supremo Tribunal Administrativo, que neste processo julga em última instância, aferir se no caso estão preenchidos os pressupostos do reenvio, ou se eventualmente se verificam as condições que permitem o seu afastamento.
14. O artigo 267º do TFUE estabelece o seguinte:
«O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir, a título prejudicial:
a) Sobre a interpretação dos Tratados;
b) Sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal.
Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente a uma pessoa que se encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível.»
No caso dos autos, não existem dúvidas de que está em causa a interpretação de um ato de um organismo da União, na medida em que a ação só pode proceder se este Tribunal considerar que o disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU impõe que se interprete a alínea f) do número 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) no sentido de que a mesma impede a admissão das propostas nos casos em que o incumprimento das vinculações legais em matéria laboral, mesmo não sendo certo, e atual, seja provável, dada a amplitude da discrepância verificada entre as condições da proposta apresentada e as exigências do Caderno de Encargos.
É certo que, como referido no acórdão citado pelo acórdão recorrido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem julgado que tal violação não existe, alegando que o fundamento de exclusão da proposta apenas se verifica quando incumprimento das vinculações laborais seja certo, e atual, e não meramente hipotético, exigindo, por isso, uma violação direta das normas legais que estabelecem aquelas vinculações, que no caso dos autos não parece verificar-se.
Mas a questão está longe de ser pacífica, como decorre da contradição de julgados nos autos, pois não existe, nesta matéria, uma jurisprudência suficientemente assente, nem um corpus doutrinário estabilizado, que não deixe ao julgador uma dúvida razoável sobre a forma de interpretar a regra de direito em causa, tanto mais que as circunstâncias do caso sub-judice diferem das circunstâncias dos casos precedentes.
Assim, não estão verificadas as condições para que este Tribunal dispense o reenvio da questão de direito europeu suscitada para que o TJUE se pronuncie previamente, ficando prejudicado, nesta fase do processo, o conhecimento de quaisquer outras questões suscitadas.
15. Impõe-se, assim, solicitar ao Tribunal de Justiça da União Europeia que se pronuncie sobre a seguinte questão prejudicial:
- À luz do disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, deve-se interpretar a alínea f) do número 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) no sentido de que a mesma impede a admissão das propostas nos casos em que o incumprimento de vinculações legais em matéria ambiental, social e laboral, mesmo não sendo certo, e atual, seja provável, dada a amplitude da discrepância verificada entre as condições da proposta apresentada e as exigências do Caderno de Encargos?
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam os juízes deste Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em submeter à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia a questão prejudicial suprarreferida e, em consequência, suspender a presente instância, nos termos dos artigos 267.º do TFUE e 269.º e 272.º do CPC, ex-vi do artigo 1.º do CPTA.
A Secretaria deste STA procederá às diligências necessárias ao presente reenvio prejudicial, instruindo-o com observância das recomendações do TJUE [2019/C 380/01], relativas à sua apresentação/envio, publicadas no JOUE de 08.11.2019, incluindo a transformação em texto editável da matéria de facto que está em formato de imagem.
Sem Custas. Notifique-se
Lisboa, 7 de maio de 2026. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Paulo Filipe Ferreira Carvalho - Pedro José Marchão Marques.